1. 扶貧活動中的公共部門、私人部門和國際援助機構

從歷史和現實看，發展中國家的扶貧戰略需要公共部門、私人部門和國際援助機構的共同努力。就概念而言，公共部門是指政府部門與公共企業（如公用事業、交通運輸等），而私人部門則是指私人企業、公民個人與非政府組織（NGO）或公民社會。從部門發展角度看，公共部門及私人部門中的公民社會或NGO的發展，在各國扶貧中起著十分重要的作用。公共部門以政府為主，代表全體人民的利益，是一國扶貧的最主要力量；以NGO為主的私人部門也是一國扶貧中不可缺少的力量，其原因在於以NGO為主的私人部門扶貧在一定程度上彌補了以政府為主的公共部門扶貧的財力的不足，直接推動著小政府、大社會格局的形成，為提高以政府為主的公共部門扶貧效率提供了參照係，並且有利於形成互助博愛的理念和熱心公益的社會氛圍，以推動扶貧目標的實現。

另外，對於發展中國家來説，還必須積極利用國際援助來幫助貧困地區發展。在幫助貧困地區經濟和社會發展方面,投入不足常常是最主要的限制因素。積極利用國際援助(包括國際組織援助及國家間的雙邊援助) 往往是一條重要途徑。在發展中國家,有針對性的國際援助能夠最有效地減輕貧困和促進農村地區的發展,並使處於貧困狀態中的人們直接受益(20世紀60年代與70年代,南韓大量利用國外貸款建設國內基礎設施，從而使農田整治和開墾、農村供水、灌溉系統、農村道路等基礎設施建設得到長足發展,為農業和農村經濟發展奠定了基礎。印度尼西亞1970～1987年間獲得大量國外援助用於農業、教育和計劃生育等方面,對扶貧起了關鍵作用（朱棟樑，2000）。)。

2. 私營部門、公民社會和援助機構在目前中國扶貧中的作用

（1）私營部門在扶貧中的作用

私營部門在中國扶貧中的作用體現在兩個方面：一是私營經濟的發展對中國貧困地區乃至全國的經濟增長做出了巨大貢獻，吸納了大量勞動力，包括貧困勞動力的就業，從而增加貧困人口的收入以實現貧困人口的減貧或脫貧，對扶貧産生了積極的作用；二是私營部門直接或者通過向民間組織提供各種針對貧困地區和貧困人口的捐贈，對貧困人口的減貧或脫貧起了直接的瞄準作用。

私營部門直接參與扶貧的方式主要是各種形式的捐贈和針對貧困地區的、以扶貧為特定目標的投資活動。前者是傳統的民間扶貧方式，後者則強調了在市場經濟環境下，私營部門利用市場機制參與扶貧的新嘗試。

“光彩事業”是私營部門扶貧中的一個典型。它通過組織私營企業向貧困地區投資來幫助貧困地區發展經濟，增加貧困人口的收入。截至2003年9月20日，“光彩事業”共實施項目9765個，有14407名企業家參與，到位資金總額達523.73億元人民幣，培訓人數為200.35萬人，安排就業210.24多萬人，扶貧人數高達459.46萬人，另外參與捐贈的企業家人數為13684人，捐贈項目數有10536個，各種捐贈總額達85.04億元人民幣。(資料來源：中國光彩事業網：http://www.cspgp.org.cn/3_gcgk/cg.htm)另外，還有很多私營企業也採用各種形式參與了扶貧活動（見專欄3）。

專欄3  私營企業的扶貧行動

據溫州新聞網2003年1月7日消息，樂清市民營企業家致富不忘回報社會，在正泰和德力西老總南存輝、胡成中等企業家的發動下，成立了樂清民營企業扶貧濟困總會。在該總會成立的首期認捐儀式上，企業家們慷慨解囊、踴躍捐資。該市十強民營企業各捐資1000萬元，其中正泰、德力西各捐資2000萬元，當晚募集資金1.1億元。近兩天，該市56家明星企業捐了1.5億元，其他民營企業也正在行動之中。

另據新華網哈爾濱2001年９月２８日電，作為中國光彩事業促進會的一員，吉泰集團——一傢俬營農産品加工企業——三年前投資1億多元，在乾旱少雨的黑龍江省肇源縣建立了年産3萬噸的小米加工廠，並興修完善水利灌溉設施。通過提供種子、肥料、技術以及每公斤高出市場價4角錢的保護性收購價，吉泰集團使李東輝等5萬戶谷農每人平均增收1200百元，完全擺脫了貧困，自身也從中獲利2000多萬元。

私營企業參與扶貧活動，不能簡單理解為企業的一種社會公關行為，這實質上反映了中國民間的社會財富增加後，一部分先富階層回報社會、追求精神價值的心理，這正是一國公民社會逐步形成的一種標誌。

（2）公民社會在目前中國扶貧中的作用

本處所討論的公民社會是指區別於政府與企業的“第三部門”，即民間組織，它包括社會團體、民辦非企業單位和居民組織。

20多年的經濟體制改革為中國民間組織的發展創造了條件。政府從很多社會事務領域退出，為民間組織提供了發展空間。同時，越來越多的國際組織進入中國，這也促進了民間組織的發展。截至2003年年底，全國共登記社會團體14.2萬個，全國在民政部門登記的民辦非企業單位共有12.4萬個(資料來源：民政部，2003。)。另外，還有在工商部門登記卻未以營利為目標的其他組織以及大量的未在相關部門登記的民間組織。在這些民間組織中，參與扶貧的民間組織有很多。據清華大學NGO研究所的抽樣調查，中國有20.95%的NGO活動領域涉及扶貧開發(轉引自鄧國勝《NGO扶貧的行為準則與評估制度》，社會科學文獻出版社，2001。)。

在民間組織的扶貧中，影響較大的項目有中國青少年發展基金會組織的“希望工程”、中國計劃生育協會組織的“幸福工程”、中國兒童少年基金會組織的“春蕾計劃”、中國扶貧基金會開展的“貧困農戶自立工程”等（見專欄4）。

專欄4  民間組織的扶貧行動

1989年10月，為了救助失學兒童，中國青少年發展基金會發起並組織實施了“希望工程”。在全社會的積極支援下，“希望工程”取得了重大成果。截至2001年12月31日，“希望工程”累計資助建設希望小學8890所，累計資助失學兒童2474342名，累計資助“希望之星”20543名，累計援建希望網校130所，累計培訓希望小學教師15898名，累計捐贈10000套希望書庫和3000套三辰影庫(資料來源：中國青少年發展基金會網站——中國青基會宣傳冊欄目：http://www.cydf.org/ )。

中國人口福利基金會、中國計劃生育協會和中國人口報社于1995年初共同發起實施“幸福工程”——救助貧困母親行動。治窮——以“小額貸款，直接到人，滾動運作，勞動脫貧”的方式扶助貧困母親發展家庭經濟，提供就業機會，幫助她們增加收入，脫貧致富，提高經濟和社會地位；治愚——扶持村一級興辦母親學校及各類培訓班，幫助貧困母親掃盲，學習科學文化知識，掌握一二門致富實用技術，懂得生殖保健知識；治病——幫助貧困母親檢查和治療常見婦科病，向她們提供生殖保健服務。截至2003年12月31日，已在全國28個省、市、自治區的300個縣（區、市）建立了項目點，累計投入資金21428.15萬元，救助貧困母親129607人，惠及人口582002人。(資料來源：中國人口福利網——幸福工程欄目：http://www.cpwf.org.cn/xingfu/xmgk/xfgc.htm )。

“春蕾計劃”是1989年中國兒童少年基金會發起並組織實施的一項救助貧困地區失學女童重返校園的社會公益事業。截止到目前，“春蕾計劃”已經遍佈全國各地，已募集5億多元，共救助135萬餘人次失學女童重返校園(資料來源：中國兒童少年基金會網站——春蕾計劃欄目：http://www.cctf.org.cn/Introduce/intro2.htm )。

“貧困農戶自立工程”是由中國扶貧基金會發起並組織實施的扶貧工程。它包括西南造地項目、四川大涼山住房改造項目、西北飲水項目、富民學校建設捐助項目以及其他幾個項目。西南造地項目主要是資助西南石山區的貧困農戶，項目總投資2183.39萬元，受益人口41080人，共搬石造地31320畝，植樹造林4864.3畝。四川大涼山住房改造項目為解決四川大涼山彝族同胞人畜混居的狀況， 項目總投資1236.8萬元，項目區覆蓋5縣（市）22個鄉35個村，6045戶進行了住房改造，使27278人改善了住房條件。西北飲水項目在甘肅省通渭縣、陜西省榆林市、橫山縣實施人畜飲水項目，項目總投資474.62萬元，共修建水窖1838眼，泵站18座，解決了7627人、3737頭大牲畜飲水困難。富民學校建設捐助項目在河北、河南、貴州、江西、四川、廣東、陜西等省的貧困地區興建學校58所，建校工程總投資額達3458.55萬元，使25000余名貧困地區學生的教學條件得到了改善(資料來源：中國扶貧基金會網站——扶貧項目——完成的主要項目欄目：http://www.fupin.org.cn/0203.htm )。

目前中國的公民社會在扶貧中的作用主要體現在以下幾個方面：

第一，對扶貧對象的直接瞄準。從扶貧的對象上看，NGO扶貧的對象主要是社會中的特殊弱勢群體，如殘疾人、婦女和兒童等，而且具有瞄準性。雖然中國政府一直強調扶貧要瞄準貧困群體，但是事實上，政府的扶貧行為在瞄準機制上做得並不好，中國近20年來在扶貧中所取得的成就，可能更多的來自於經濟增長所産生的“涓滴效應”，而這種效應隨著貧困群體的區域分散性、剩餘貧困人口人力資源的匱乏性等問題日益突出，其作用將越來越弱（國家統計局的一項研究顯示，當一個地區的貧困發生率下降到5%以下時，區域的經濟增長對貧困緩解的作用將變得很弱，見鮮祖德（2004）。而NGO扶貧行動能很好地彌補這一缺陷。）。

第二，民間組織提供了一條渠道，使貧困問題被外界社會所認識了解。為大眾所熟知的“希望工程”使得民眾、政府開始關心中國的基礎教育，也開始關心中國的貧困問題。又如，貧困問題往往被簡單地理解為收入問題，但是通過一些民間組織的工作，隱藏在背後的諸多貧困問題被揭示出來，如教育問題、衛生問題、環境問題等，從而有助於人們加深對貧困問題和扶貧策略的理解。

第三，公民社會的扶貧在一定程度上彌補了政府扶貧財力的不足，也在一定程度上減輕了政府的扶貧事務負擔。典型的例子是中國青少年發展基金會的“希望工程”項目。“希望工程”利用募集到的社會資金修建希望小學，使200多萬失學兒童重新走進課堂。

第四，民間組織在扶貧中表現的創新能力形成了政府扶貧的參照係，能夠創新性地探索扶助最貧困人口的新模式，也促進了政府扶貧效率的提高。如中國扶貧基金會的“貧困農戶自立工程”、中華慈善總會的“慈善雨水積蓄工程”等項目運作的成功也被實踐證明（鄭功成：《中國的貧困問題與從NGO扶貧的發展取向》，《中國軟科學》2002年第 7期。NGO還是扶貧制度創新的重要力量。）。

（3）國際援助機構在目前中國扶貧中的作用

國際援助機構參與中國農村扶貧的主要有多邊組織、雙邊組織和民間組織三種類型。

多邊和雙邊組織投入到中國的扶貧資金在1997年有一個明顯的增加，近幾年則一直維持在10億元人民幣左右；其中，世行投入到中國的扶貧資金一直佔雙邊和多邊組織投入資金額的60%以上，1997年、1998年、1999年和2000年的比重分別為68.9%、71.7%、63.8%和70.1%。世界銀行是目前中國吸收國際援助資金的最主要渠道。

除了雙邊和多邊組織以外，許多國際民間組織也積極參與了中國的扶貧事業。截至2003年12月底，中國民促會已同150多個國外民間組織和國際多雙邊機構建立了合作關係，其中已有19個國家或地區的60個國外民間組織和國際多雙邊機構向中國共提供了2.8億元人民幣的資金援助，從國內各方籌集項目配套資金人民幣2億元。項目遍及24個省、市、自治區的78個貧困縣，共安排275個項目。項目安排重點在中國著名的沂蒙山區、大別山區、川北地區、陜北老區、珠穆朗瑪峰國家級自然保護區以及眾多的少數民族地區(資料來源：中國國際民間組織合作促進會網站：http://www.cango.org/cnindex/indexcn/01.htm )。

國際援助機構的扶貧行動往往受到他們自身的理念與目標、中國政府的扶貧戰略以及中國貧困人口的實際需求等幾個方面的影響。因此，各援助機構在扶貧中的目標瞄準經過了從貧困地區到人力資源再到貧困社區的變化；在項目確定上，經歷了從理念倡導需求、模式示範需求和社區發展需求三個階段（李周，2001）。雖然各援助機構的扶貧行動各具特點，但也具有一些共同的特點，如綜合性、關注脆弱人群、參與性、持續性和管理的科學性（吳國寶，2001）。

國外援助機構除了為中國的扶貧提供了資金援助，一定程度上緩解了中國扶貧資金的不足外，還在以下兩個方面為中國的扶貧做出了貢獻：

第一，促進了扶貧模式的創新和推廣。如參與式扶貧模式，經過中國的本土化，這種模式已在2001年開始實施的新時期扶貧開發中被作為一項必須實行的措施和制度，並在全國所有扶貧開發重點縣的重點村中普遍應用。

第二，促進了中國民間組織的發展。如世界銀行通過民政部促進民間組織發展贈款項目，以民間組織為主要資助對象的小額贈款計劃，支援中國民間組織的能力建設活動，以及鼓勵民間組織參與世行項目等多方面的行動，促進了中國民間組織的發展。

3. 私營部門、公民社會和援助機構在目前中國扶貧活動中的制約因素

（1）經濟因素

私營部門在投資規模和捐贈規模上受到自身經濟規模的限制。2001年年末，私營企業資本金僅佔全部企業資本金的10.3%，私營企業全年的營業收入也僅佔全部企業營業收入的13.2%。《我國私營企業步入快速發展時期》，《中國發展報告（2003）》，中國統計出版社，2003。

資金缺乏同樣是制約了民間組織在扶貧中作用發揮的經濟因素。民間組織所能籌集和運作的資金還十分有限，這直接影響了民間組織的正常發展。近幾年中，全國NGO每年從海內外募集到的資金僅為50億元左右(鄭成功：《中國的貧困問題與從NGO扶貧的發展取向》，《中國軟科學》2002年第7期。)。

上述資金約束實際上反映了中國社會的民間經濟力量尚有待加強，這是一個強大的公民社會形成的經濟基礎。

（2）制度因素

民間經濟力量的加強是一個長期的過程，就中國目前的非政府扶貧活動來説，最大的制約因素可能來自於制度方面。

首先是法律方面的缺陷。

就私營部門來説，這主要表現在兩方面：一是現行有關法律對民營企業的不公正對待，如未能從法律上對民營企業的投資領域進行明確，從而使得民營企業很難實現對包括貧困地區某些産業在內的很多産業的投資，這既制約了貧困地區的經濟發展，又影響了民營企業財富的增長，從而不利於民營企業在扶貧中發揮更大的作用；二是現行的有關法律對個人和私營企業捐贈稅收減免的規定不具備可操作性，這使得法律對私營部門的公益捐贈行為不能發揮激勵作用。

就NGO扶貧來説，到目前為止，中國還沒有正式出臺規範NGO的法律。現已頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》和《公益事業捐贈法》是最主要的法律文件，它們構成了民間組織活動的法律框架。《社會團體登記管理條例》要求在同一行政區域內不得重復成立相同或相似的社會團體，並限制全國性的社團在省、自治區、直轄市設立分會。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》也對民辦非企業單位做了相同規定。這些規定在客觀上導致了NGO在某些區域內的扶貧處於壟斷地位，這限制了NGO的競爭，其結果是一些NGO的扶貧效率低下。以上兩個條例還規定，登記註冊由各級民政部門主管，而日常性事務由業務主管單位來管，在成立登記時，發起人必須要向登記管理機關提交業務主管單位的批准文件。而事實上，如何尋找一個“主管機關”成為了很多有志於成立NGO人士的一個難以逾越的難題（田啟林、張帆：《誰解中國NGO困境？》，《財經》2004年第3、4期合刊。）。《公益事業捐贈法》則存在兩大缺陷：一是沒有涉及對基金會之類的公益組織如何處理，二是對於稅收優惠的規定是模糊的，缺乏操作性（田啟林、張帆：《誰解中國NGO困境？》，《財經》2004年第3、4期合刊。)。

就援助機構來説，目前中國政府對國際/境外民間組織進入中國的政策尚未出臺，這也對國際援助機構參與中國的扶貧事業構成了一定障礙。

其次是外部監管制度方面的不足。目前中國的NGO缺乏多元的NGO扶貧評估機制，如政府、公眾、獨立的民間評估機構和媒體等多渠道監督機制。這使得中國從事扶貧開發的NGO難免魚龍混雜，影響了整個NGO部門扶貧的社會公信度。而缺乏社會公信度不僅導致了公眾捐贈的不足，也影響到政府扶貧資金髮放的方式。

（3）文化因素

不可否認，某些文化因素也對非政府扶貧構成了限制。某些企業的社會責任意識不強直接影響了企業的公益捐贈行為；受計劃體制的影響，社會對私營企業也存在一種不信任感，這可能造就私營企業投資的某些障礙，還可能影響向私營企業募捐的積極性。民間組織扶貧作用的發揮也受到了當前文化環境的制約。市場化改革伴隨而來的拜金主義、利己主義使得民間組織發展所必不可少的志願精神、公益精神和社會公信嚴重不足。就國際援助機構來説，援助機構自身扶貧的目標和理念與中國貧困人口的實際需求、中國政府扶貧戰略和理念的差異，都影響了援助機構在中國扶貧事業中發揮更大的作用。

4. 未來中國扶貧中的私營部門、公民社會和援助機構

公共部門和私人部門在扶貧中具有不同的地位和作用。公共部門集中和使用全社會扶貧資源的能力以及利用行政體系推廣扶貧措施的能力均比私人部門強，但其組織和監管的成本則高於私人部門。私人部門扶貧的優勢在於其組織創新和適應外界需求變化的能力比公共部門強，而且因其草根性質而易於被貧困人口所接受，因此，在私人部門扶貧中，扶貧資源的利用效率更高，而且貧困人口的參與積極性也高於公共部門（劉冬梅，2003）。

雖然可以預計中國政府今後將逐步加大對扶貧的投入力度，但是，如本文第一部分所言，目前中國剩餘的農村貧困人口在地域上十分分散，大量的極端貧困人口缺乏勞動能力，這意味著：未來農村扶貧如果完全依賴於地區性的貧困開發戰略，試圖通過經濟開發和經濟增長來消除農村貧困，其效果將會越來越差。對貧困人口的支援必須強調瞄準式的扶貧策略，這意味著今後民間組織在扶貧行動中將發揮越來越大的作用。

隨著中國經濟的日益多元化、民間經濟力量的增強和政府逐漸從眾多社會事務領域的退出，中國的公民社會將逐步壯大，民間主體將越來越具備參與到扶貧行動中去的能力和意願。

以上述判斷為基礎，今後中國政府應將以NGO為主的私人部門扶貧和爭取更多的國際援助納入到統一的扶貧戰略之中，形成多行動主體相結合、各自發揮其優勢的扶貧新格局。為此，針對目前中國非政府扶貧所受到的諸多制約因素，本文提出以下政策建議：

（1）儘快完善和健全相關的法規政策。在已有管理條例的基礎上，制定專門的NGO法律，明確NGO的地位、職能、作用和組織形式等，為NGO扶貧提供規範化的依據，並維護NGO的一切合法權益。此外，儘快出臺國際NGO進入中國的法規，以促進國際NGO與國內NGO的合作。

（2）強化慈善公益輿論宣傳和慈善公益道德。中國的經濟社會轉型，使一些人過分追求個人利益而淡薄公益觀念。因此，強化慈善公益方面的宣傳以形成有利於NGO扶貧的社會氛圍，也是至關重要的。

（3）讓NGO承擔政府扶貧部門的部分職能。如果只依靠以公共部門推動扶貧，則與小政府、大社會的改革目標背道而馳。因此，應該建立既充分利用NGO扶貧效果，又激發NGO扶貧熱情的良好機制。

（4）提升NGO扶貧組織的素質。目前中國NGO缺乏成熟的組織架構、靈活的系統協調、規範的運作方式及嚴明的自律機制等。因此，NGO扶貧組織應運用市場機制努力提高自身素質，按照機構獨立運作與系統配合協調的原則集中整合社會資源。

（5）加強對貧困地區以及進入貧困地區投資的私營企業的扶持力度，給予信貸、財稅等方面的支援，以加強私營企業對貧困地區經濟增長和勞動力就業方面的貢獻，促進貧困人口的減貧。

（6）繼續積極爭取國際組織的扶貧資金投入，並在法律、理念方面進行相應的改進，以便與國際接軌。

（作者：林萬龍）（本文摘自《中國扶貧政策——趨勢與挑戰》）