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1. 農業部門經濟發展趨勢及其對中國未來扶貧的影響
1978年中國實行改革開放以來，由於土地制度改革、糧食流通體制改革、農産品價格體系改革等一系列政策的實施，極大地解放了農村生産力，農村的面貌發生了巨大而深刻的變化，絕大多數農村人口擺脫了貧困的困擾。但是，農業和農村經濟發展進入新的階段後，農業面臨著極大的壓力，給農村地區減貧工作帶來巨大的挑戰。
（1）農業政策與農村減貧：歷史回顧
中國農村改革20餘年以來，採取的一系列農業政策對促進農村貧困人口脫貧、緩解農村貧困産生了積極影響。其中，與此相關的較為重要的農業政策有以下三點：
第一，家庭承包制的實施與農村減貧。
家庭承包制的實施使得農民擁有了較大地控制資産的權利，極大地調動了他們的積極性。此後開始的圍繞農産品貿易的改革，在不斷地探索中逐步釋放農村生産力。農村改革的過程，同時也是農村貧困人口不斷減少的過程，中國農村改革為農村減貧做出了突出的貢獻。
在家庭承包制實施後的1978~1985年期間，全國農業增加值增長了55.4%，農業勞動生産率提高了40.3%，農民每人平均純收入增加了132%，農民每人平均熱量攝取量由2300千卡/人日增加到2454千卡/人日，農村貧困人口從2.5億人減少到1.28億人，貧困發生率由30.7%下降到14.8%。我們有充分的理由相信，在此期間，大多數人生活條件的改善與財富的增多是在擺脫制度性束縛後，勞動積極性增加與經營方式轉變的結果。
第二，農産品價格體系改革對農村貧困的影響分析。
如果説土地制度的改革是農民自髮式的話，那麼，近20年來的農産品市場放開、價格放開則是政府組織的改革。中國政府在1993年前，逐步放開了農村經濟作物的市場與價格，1993年至今，幾經反覆，糧食市場與價格也在一定程度上實行放開（“糧食直補”課題組，2003）。價格的放開，尤其是經濟作物的市場和價格放開，使農産品市場體系得以重建，對於增加農民的收入、緩解農村貧困也起到了一定的作用。1981~1984年和1993～1996年這兩個時期是中國減貧最快的時期，同時也是農産品價格上漲較快的時期，可見，農産品價格體系改革對於農村貧困人口的減少同樣具有非常重要的意義。
有的經濟學家認為，20世紀影響中國農村的主要有兩次制度改革：一是家庭承包制，二是農産品市場與價格的改革（蔡、林毅夫，2003）。林毅夫（1994）的一項研究對中國1978~1984年間各種因素對農業經濟增長的貢獻進行了測算，結果是在1978~1984年間中國農業總産出的增長中，30%屬於常規增長外，42%的增長來源於家庭承包的實行，15%來源於價格的提高，也就是農産品市場與價格的改革。另據謝國力（1988）估計，1978～1985年，由於中國政府通過加大幅度提高農産品價格，改善農産品的交易條件，使得農産品綜合收購價格指數提高了66.8%，而這種價格的提高使得農民增加的收入佔這個時期農民新增收入的15.5%。
第三，農業和農村産業結構調整政策與農村減貧。
1978年以來，中國政府開始強調對農業結構進行調整。迄今為止，共進行了三次（杜青林，2003）：第一次是20世紀80年代中期，為了緩解較大範圍出現的糧棉“賣難”問題，中共中央提出“絕不放鬆糧食生産，積極發展多种經營”的方針，改革了農産品購銷體制，鼓勵發展多种經營；第二次是20世紀90年代初，國民經濟高速增長，對優質農産品的需求明顯增加，政府于1992年做出了發展高産優質高效農業的決定，並出臺了一系列政策；第三次是當前正在進行中的“農業和農村經濟結構戰略性調整”，它是以優化産品品質、發揮比較優勢、提高農村城鎮化水準和促進城鄉經濟社會協調發展為特點，為此也有一系列相應的政策出臺。
農業和農村經濟結構調整使得農業在國民經濟中的比重持續下降。
關於産業結構變化和貧困發生率之間的關係分析表明：貧困發生率對農業份額的變化趨勢是十分敏感的，那些在GDP中農業份額下降較快的省份，貧困人口降低的速度就慢。在GDP增長率不變的情況下，農業在GDP中的份額減少1個百分點，貧困人口的減少速度就會降低1.9個百分點（世界銀行，2001）。
（2）農業部門經濟發展趨勢及對未來扶貧的挑戰
第一，家庭承包制的制度效應減弱。
以土地制度變革為核心的家庭承包制所能發揮的效用不是無限的，達到一定的均衡點之後便很難繼續增加。實際上，到1984年，土地制度變革所能發揮的潛力就已經基本耗盡，此後農民收入的增加並非農業産量增加的效應，而是種植經濟作物、創辦鄉鎮企業、個體經營等其他非種植産業發展的結果。1978~1984年農民每人平均純收入環比增長速度明顯高於之後的年份, 這既反映了家庭承包制對於普遍性地減少農村貧困人口的積極作用，也反映了這一制度變遷效用的發揮具有一定的時效性。這不意味著本文對家庭承包制進行否定。如果説家庭承包制實施之處極大的激發了農業生産潛力的話，那麼現在這一體制則更多地為農業經濟的發展起到一種制度環境的作用。
第二，農業在國民經濟中的份額逐步縮小，發展農業對減貧的作用在減弱。
由於家庭承包制的實施，到1983年，家庭經營收入佔農民每人平均純收入的比重躍升到73.5%，到1992年之前，除個別年份外，這個比重一直呈現上升趨勢。由於家庭經營收入主要是農業收入，這也就意味著農業收入的增長對農戶收入的增加和農村的減貧起到很大的作用。但是從1993年開始，家庭經營收入佔純收入的比重開始呈現緩慢但卻穩定的下降態勢，到2002年，這個比重回落到60%，農業的發展對於農村減貧的貢獻遭遇到了挑戰。由於一國中農業份額的逐步下降是一個必然趨勢，因而這一挑戰將持續下去。
第三，調整生産結構的空間很小，農業內部的發展潛力同樣遭遇難題。
根據農業部的測算，中國西部和一些目前貧困人口最多的地區結構調整系數普遍小于1，進一步調整農業生産結構難度很大，通過發展多种經營來緩解這些地區的貧困基本不可能。
另外，農村勞動力就業結構調整總體進展順利，但貧困地區的狀況不理想。近年來，中國農村就業結構出現一些積極的變化，農村勞動力就業結構調整進展順利，但對於一些西部省份，勞動力就業結構調整仍然嚴重滯後（杜青林，2003）。2001年，中國農村第二、第三産業已佔農村增加值的67.2%，在第二、第三産業就業的勞動力佔鄉村勞動力的32.7%。但在中西部地區的山西、內蒙古等9省（自治區），農村第二、第三産業勞動力甚至不足20%。
第四，入世後中國主要農産品價格提升的空間很小。
總體來看，中國海南、遼寧、廣西、河北、湖北、江西、吉林等省區，在勞動和土地密集型農産品生産上都具有相對優勢。它們可能從入世帶來的勞動密集型産品出口促進效應中獲益較大，而在土地密集型農産品進口增長帶來的壓力方面僅面臨較小成本，處於有利地位；江蘇、湖南、四川、貴州、重慶、西藏等省區，在兩類農産品生産上都缺乏相對優勢，從入世帶來的勞動密集型農産品出口促進效應中可能獲利較小，而面臨著土地密集型農産品進口增長帶來的較大的調節成本，處於不利地位；福建、廣東、上海、山東、天津、浙江、北京等省區，在勞動密集型産品上具有比較優勢，而在土地密集型産品上缺乏比較優勢，因而在入世影響上可能從出口擴展中獲利較大，但也要承擔較大的由於進口增長帶來的壓力；新疆、黑龍江、內蒙、青海、寧夏、陜西、山西、安徽、雲南、甘肅等省區，從勞動密集型農産品出口擴展中得益較少，但從土地密集型農産品進口增加引發的調節成本也比較小。
從上面的分析可以看出，中國中西部地區基本上處於勞動密集型産品出口的不利地位，而這些地區又是貧困人口集中的地區，因此，加入世貿組織對於貧困地區企圖通過出口來減少貧困人口的設想是一個打擊。值得慶倖的是，貧困地區從土地密集型農産品的進口增加，從而引發的調節成本也相對較小，這在一定程度上避免了由於加入世貿組織，從而給貧困地區農業和農村經濟發展蒙上更大的陰影。
此外，農産品價格國際化、通過政策提升農産品價格難度很大。同時，由於中國農産品標準化程度低、食物安全難以保障，要參與國際市場的競爭存在很大的阻力，這也不利於通過需求拉動來提升價格。這一狀況對中國未來的扶貧也形成了不利因素。
（3）農業部門發展與貧困農戶減貧：未來政策選擇
上文的分析表明，今後要提高農民的收入水準、最終使之擺脫貧困和低收入狀態，非農業部門的貢獻會越來越大。但是，結合目前中國貧困農戶的實際收入狀況，在未來的政策選擇上，仍要充分注意農業部門發展在農村減貧方面所具有的巨大作用。
從2002年各種不同類型農戶的收入構成狀況中可以看出，收入越低的農戶，來自家庭經營第一産業的收入比重就越高，最低收入組的這一比重高達63.63%，而最高收入組則僅為34.50%。這説明，收入越低的農戶，在其收入來源中，對農業收入的依賴性越高，貧困農戶的主要收入來源目前仍然是農業(按照另外一種農戶分類方法得出的結論也是如此。《2003中國農村貧困監測報告》的數據同時顯示，家庭經營第一産業收入佔總收入的比重，（極端）貧困農戶為66.4%，低收入農戶為66.2%，而其他農戶則為44.5%。) 。
貧困農戶的這一收入結構狀況與其外出打工的狀況是緊密相關的。統計數據(見《2003中國農村貧困監測報告》。)表明，2002年農村勞動力外出打工的比重為16.5%，而貧困農戶為11.6%，低收入農戶為13.6%，均低於其他農戶的這一比重（16.9%）。
從外出勞動力平均打工強度（農村外出勞動力平均在外打工時間）來説，貧困農戶也低於其他農戶。2002年農村勞動力的平均打工強度為8個月，其中，貧困農戶為6.6個月，而其他農戶則為8.04個月。
從上面的分析來看，貧困農戶收入水準低，與其收入來源過度依靠農業和非農業就業機會較少有直接關係。因此，今後非農就業對解決農村貧困問題將發揮越來越重要的作用，政府必須採取政策措施促進貧困勞動力向非農産業流動，跳出農業和農村來設計以後的減貧政策。為此，政府可以在以下方面採取更為有效的政策措施：
第一，解除管理和其他方面的限制措施，鼓勵勞動力的自由流動；
第二，打破城鄉之間在就業、教育、社保等方面的二元分割狀態，為農村勞動力向城市流動創造條件；
第三，加強對貧困勞動力的轉業培訓和扶助農村貧困家庭子女的就學，以增強貧困群體的能力建設；
第四，在金融、財稅等方面對貧困地區的私營經濟進行扶持，以吸納貧困地區勞動力的非農就業。
但是需要注意的是，上文的分析同樣顯示：就目前來説，農業對貧困群體確保最低的收入水準依然十分重要。因此，在貧困地區大力發展高附加值和勞動密集型的種養業仍然是現階段農村扶貧工作所不能忽視的。事實上，在中國現行的農村土地制度下，農業生産為農民所提供的是一種收入保障，它帶有社會保障的功能，特別是對貧困農戶更是如此。對此必須有清楚的認識。
2. 鄉鎮企業發展趨勢與未來的農村扶貧
（1）鄉鎮企業發展對農村扶貧的貢獻
在城鄉二元結構的體制下産生和發展的中國鄉鎮企業，在改革開放後獲得了快速的發展。其就業人數從1978年的2800多萬人增加到2002年的1.3億人。鄉鎮企業的迅速發展，不僅加快了中國的工業化和城市化進程，而且也通過創造大量的就業機會，增加了本地區農民的收入，對減緩農村貧困起到了重要的作用。在鄉鎮企業發展迅速的廣東、上海、浙江、江蘇等東部沿海地區，不僅當地的農村貧困發生率很低，而且通過為中西部地區的農民提供就業機會等方式幫助其減緩貧困。
2002年東部地區有鄉鎮企業近7000萬家，總産值為94270億元，創利潤總額為4911億元，上繳稅金1983億元。西部作為中國貧困人口比較集中的地區，鄉鎮企業僅有1400萬家左右，總産值僅為7992億元，創利潤總額為597億元，上繳稅金為198億元。西部地區鄉鎮企業與東部存在著較大的差距，異軍突起的鄉鎮企業對農村減緩貧困的貢獻主要是由東部地區做出的。由於東部鄉鎮企業的發展，吸納了大約60%以上的中西部地區農村勞動力到東部地區鄉鎮企業就業，所以整體提升了中西部地區農民收入，極大地減少了貧困地區的貧困人口。據國家統計局的監測數據，1999年全國貧困縣勞務輸出所增加的收入佔當年農民收入的16.3%，每個貧困縣農民每人平均外出務工的收入為218.84元。
同時，近年來中國民間扶貧渠道正在逐步放開，為鄉鎮企業有針對性的直接參與扶貧提供了條件，鄉鎮企業通過在貧困地區建希望小學、與西部市縣聯合等各種形式直接參與了貧困地區社會經濟的發展，也在一定程度上形成了對貧困地區脫貧的有利因素。
（2）鄉鎮企業發展對目前及未來農村扶貧的作用和挑戰
改革開放以來，鄉鎮企業的發展為調整農村就業結構發揮了舉足輕重的作用，今後仍是吸納農村勞動力的重要渠道。但從1999年開始，鄉鎮企業吸納勞動力的增速趨緩。鄉鎮企業的發展面臨一些困難，其對緩解農村貧困的作用也相應削弱，這主要有以下兩個方面的原因：
第一，鄉鎮企業産業結構升級，對農村勞動力的吸納能力在下降。
面對越來越激烈的市場競爭，鄉鎮企業為了自身的生存和發展，必須進行産業升級以適應市場的變化。鄉鎮企業逐漸向資本密集型轉化，地域上也由最初的貼近農村轉移到城市，以更加方便地獲取市場資訊，鄉鎮企業正在逐步失去其最初的為農村服務的意義。到2002年，平均每個鄉鎮企業擁有固定資産凈值12萬元。由於東中西部鄉鎮企業的發展具有明顯的階梯式特點，我們可以根據三類地區每個鄉鎮企業擁有的固定資産凈值數據反映隨著經濟發展鄉鎮企業的産業升級狀況。2002年，西部地區每個企業固定資産凈值為6萬元左右，中部地區為近8萬元，而東部地區達到20萬元，這個數據可以説明，鄉鎮企業融入現代經濟的程度越深，其産業的級別就越高。用每百元産值佔用的固定資産數的數據同樣可以看出這種趨勢：2002年西部地區每百元産值佔用的固定資産為256元，中部地區為18元，而東部地區為19元。
第二，西部地區鄉鎮企業對於特別貧窮地區的扶貧作用更加有限。
由於西部地區農民本身的科技文化素質和職業技能都非常低，其到鄉鎮企業就業受到嚴重的限制，另外由於西部部分地區經濟水準太低，農民甚至難以承擔外出打工的基本支出，只能受益於政府的扶貧項目和部分鄉鎮企業直接參與的扶貧中，而無法靠自身的條件外出尋找農外的就業機會。同時，由於貧困地區鄉鎮企業本身發展狀況並不好，因而對這些地區未來扶貧的作用也就十分有限。
3 . 城市化與扶貧
（1）城市化對農村勞動力轉移和農村扶貧作用的歷史評價
有分析（中科院可持續發展研究組（2004），第236頁。）表明，城市化率每平均增加約1%左右，則意味著每年1000萬~1200萬人口從鄉村轉移到城市。但是由於受到戶籍制度的制約，這部分轉移僅限于城市郊區農村人口、農村大學生等特定群體，並沒有廣泛惠及農村的勞動力。農村勞動力向城市的轉移還主要以流動人口的形式存在。
需要注意的是，中國的城市化初期主要是以發展大城市為主，小城鎮也解決了許多省內流動的農村勞動力就業問題；到最近，城市化的重點已經由發展大城市轉向發展小城鎮，希望通過小城鎮的發展來解決農村剩餘勞動力的就業問題。
“五普”數據表明，全國人戶分離的流動人口總量已達到14439萬人，其中，跨省流動4242萬人，省內跨縣（市）流動3634萬人，市區內跨鄉（鎮、街道）流動人口3538萬人，縣內跨鄉流動人口3025萬人（轉引自蔡 （2003），第24頁。）。另有研究表明，2001年，中國的4.8億農村勞動力中，有32.7%（1.6億人）在非農産業就業（主要在省內）(蔡、林毅夫（2003），第137頁。)。流動中的農村勞動力轉移和在非農産業就業的農村勞動力都超過2億人。
應該説，中國的城市化對於緩解中國農村扶貧起到了積極的作用，這主要體現在兩個方面：首先，農村勞動力到城市就業，雖然收入不高（有調查顯示，農村勞動力在城市就業平均收入在400元/月左右），但是其所得回流到農村後，對於農業生産條件的改善和農戶家庭生活條件的改善都起到了積極的作用。其次，農村勞動力到城市就業，對於農村青年擴大視野有很大的作用，有利於將市場經濟的理念帶回農村，有許多農村勞動力在城市就業多年後回到農村發展，帶動了當地經濟的發展。據調查（白南生、宋洪遠（2002），第7頁。），湖南衡山縣5萬名打工者中有8000人回鄉，創辦了120多家企業；浙江台州10年內外出打工的40萬人中，已有近半數回流創辦鄉鎮企業或經商，並吸引了全國20多個省的30萬打工者就業。全國2000多萬跨區流動的農村勞動力中，估計有2%~3%（即20萬~30萬人）回鄉創業。
但是，應該看到，由於中國農村的貧困人口相對集中于老、少、邊地區，這些地區中一部分資訊渠道不暢通，外出務工的農村勞動力少，有的地區甚至連外出就業的成本也無力承擔，城市化尚未對這些地區的扶貧起到很大的影響。
（2）城市化進程中的扶貧行動面臨的挑戰
中國城市化水準的提高，在增加城市就業、增加農村剩餘勞動力的就業機會、緩解了農村貧困等方面取得了較明顯的成果。但是，對於農村扶貧和城市扶貧而言，城市化過程中存在著一些消極因素。
第一，不合理的土地徵用導致失地農民市民化、邊緣化、貧困化。對於中國農村當前的土地徵用制度，學者認為主要存在兩個問題（蔡永飛2003。）：一是現階段政府官員在“出政績”的強大壓力下，為了招商引資，不惜強迫農民流轉土地承包經營權，而只給農民少數補償；二是《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，只有“土地附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”，所以補償費用到不了農民手中。
農村農民失地後，沒有足夠的補償，很容易陷入貧困，成為農村貧困人口；城市或城鎮郊區農民在失地後，成為了城市人口，如果不能找到合適的就業機會，也會成為城市貧困人口。現行的土地徵用制度不僅成為農村扶貧的消極因素，而且也成為城市扶貧的消極因素。
第二，對農村勞動力流動的限制導致農村扶貧成果難以固定。近年來，隨著中國國有企業改革的深化，城市下崗職工迅速增加，為了解決下崗職工的再就業問題，一些大城市實施了“再就業工程”，出臺了對外來勞動力從業行業進行限制的政策，並從總量上對外來勞動力實行控制，這導致了一部分已經流出的農村勞動力回流，使農村扶貧成果難以固定。據調查，就業對回流勞動力的影響比例由1992年以前的36.8%增加到1997~1999年的61.8%，提高了25個百分點（白南生、宋洪遠，2004）。
第三，貧困人口後代的發展權受限，從長期看，增加了扶貧的難度。有研究表明，父輩的社會地位（在一定程度上意味著一種發展權）對子女的社會地位有顯著的影響。因此，貧困最嚴重的後果是導致下一代的貧困，由於中國目前貧困人口後代的發展權沒有受到很好的重視，從長期看，會增加扶貧的難度。
目前中國扶貧過程中，貧困人口後代的發展權受限問題集中表現在兩個方面：首先，農民工的子女受教育機會受到限制。北京、無錫和珠海三市的調查表明（王奮宇、李路路（2001）。），儘管流動移民的子女在原則上可以進入當地的學校，但實際上他們為了進入學校不得不被迫付出更高的費用，許多最終只能在私人市場上購買教育服務。那些有孩子在父母工作的城市讀書的流動人口中（少數），很多人聲稱在孩子上學方面受到了歧視（北京有40%、無錫有50%、珠海有56%）。有近10%的農村回流勞動力把孩子上學作為回鄉的一個原因（白南生、宋洪遠（2002））。其次，在城市失業、下崗和“待崗”群體中（唐鈞（2003）），大部分是“上有老、下有小”，大約佔到70%。目前中國實行的最低生活保障制度只能保證城市貧困人口的最低生活保障，解決貧困人口的生存問題。但沒有考慮到、且從財力上也無法考慮城市貧困人口的下一代教育和發展問題。
第四，農民工進城後受教育和培訓的機會少導致這一階層可能長期處於貧困。流動人口在進入城市後，幾乎不太可能有接受正規教育的機會。他們提高自己的人力資本水準和工作技能的惟一的也是最可能實施的途徑就是接受培訓。但是，與城市居民相比，他們獲得培訓的機會卻少得多。在北京、長春、南京、天津、武漢和西安的調查中，農民工接受培訓的比例為55.16%，而城市本地職工為65.29%(本調查于2000年由北京大學社會學系、中國社會科學院人口研究所、澳大利亞國立大學和美國貝茨學院合作進行)。流動人口受教育和培訓機會少的結果是要麼農民工返回農村，增加農村扶貧的難度；要麼繼續留在城市，從事低收入的工作，長期處於貧困之中。
4. 城市經濟改革、經濟結構轉型與城市貧困問題
（1）城市經濟改革、經濟結構調整與城市貧困問題的産生
第一，國企改革使城市貧困問題顯性化。2002年12月底(資料來源：勞動和社會保障部辦公廳季度公報。)，全國國有企業下崗職工為410萬人，在2000萬人的城市貧困人口中佔到20%，而且這些下崗職工主要集中在中西部地區，該地區的就業機會遠少於東部地區；這些下崗職工主要是大齡、技術水準低的再就業困難群體。從收入看，下崗職工是典型的低收入貧困階層，根據勞動和社會保障部勞動科學研究所的調查，下崗職工家庭每人平均月收入僅269元，比全國城鎮居民及其家庭每人平均月收入低220多元，僅比同地區城市居民最低生活保障標準高出70多元。
第二，城市的産業結構升級將一部分城市人口拋向貧困。中國重工業優先發展戰略以及相應的體制，導致建國後近30年的時間裏大量城市勞動力在國有重型工業企業中就業，重工業對勞動力的知識水準、知識更新的要求相對較低。近期，尤其是1978年改革開放後，中國輕型工業及服務業、資訊産業等新興産業取得了較快的發展，而原有的重型工業卻逐漸沒落，原來在重型工業從事簡單勞動的大量城市勞動力在下崗的同時無法在新興産業中找到工作。
第三，來自農村流動人口的競爭壓力也是城市貧困形成的原因之一。目前，農村勞動力轉移的規模和速度都在加大（蔡，2003）。農村勞動力大規模進入城市的非國有部門和國有企業中的低級崗位就業，一方面，這些遷移勞動者以其便於管理、勞動力價格低廉等優勢形成對城市勞動力的間接競爭；另一方面，主要依靠雇用這些外來勞動力的非國有經濟成構成了對國有企業的進一步競爭。這些競爭都會使得城市面臨著更加嚴峻的就業形勢。與城市失業、下崗和“待崗”人員相比，農村進城勞動力年齡上具有絕對優勢，在流動人口中，19~39歲年齡段的青壯年佔63%；在跨省流動人口中，20~24歲男性、女性未婚比例分別達到84.4%和71.1%。而且農村進城勞動力願意在艱苦的勞動崗位上就業，城市下崗職工難以接受一些被視為“不體面”的工作。
（2）城市扶貧面臨的挑戰
第一，現行最低社會保障制度存在的缺陷降低了城市扶貧工作的效率（蔡，2003）。中國現行的社會保障制度由於受到財力的限制，使救濟力度有限；同時由於識別貧困群體的體制沒有完全建立健全，導致救濟面過寬；加之最低社會保障制度還處於單一化階段，救濟的目標就是為了解決貧困人口的生活保障。一些特殊的貧困群體，如貧困家庭中正在上學的子女，沒有得到很好的保障。
第二，伴隨著經濟增長而來的貧富差距不斷擴大扶貧的對象。20世紀90年代以來，隨著經濟的持續增長，貧富差距也正在逐漸拉大。據國家統計局提供的數據，1997年，城鎮居民10%最低收入戶每人平均收入的增幅為-0.3%，而10%最高收入戶為11%。
貧富差距的拉大一方面在生成新的貧困人口，擴大扶貧的對象；另一方面，貧困人口可能在社會不平等的壓力下威脅社會穩定，增加城市扶貧的難度。
第三，城市貧困人口自身素質給扶貧帶來的難度。有研究證明（唐鈞，2003），在失業、下崗和“待崗”群體中，存在著“三多”現象：女性多，要佔到59%；中年多，年齡在35~44歲，“上有老、下有小”生活負擔重的佔70%；文化素質低的多，初中及以下的佔71%。所以要使這部分人實現再就業，其難度是很大的。而且，佔到城市貧困人口20%的下崗職工，他們的平均年齡在39歲左右（蔡，2003），存在著贍養老人、撫養孩子上學等因素。
總之，由於目前城市貧困人口的文化素質、年齡、性別和家庭因素，中國城市的扶貧任務具有長期性、艱巨性。
第四，城市化程度進一步提高給扶貧帶來艱巨的就業任務。為了支撐中國未來實現現代化的總體進程，從現在起到21世紀中葉，中國城市化率將從現在的37%提高到75%左右（中科院可持續發展研究組，2004）。這就意味著只有每年平均增加約1%左右的城市化率（即每年約1000萬~1200萬人口從鄉村轉移到城市），才能滿足現代化進程的總體要求。在急劇推進的中國城市化過程中，我們必須面對人口總量、勞動就業人口總量、老齡人口總量三大高峰同時而來的壓力。
而且，國家為了實現上述城市化的目標必須支付巨大的成本。有分析表明，到2050年，中國城市人口總量將達到10億~11億人，依照城市化“成本—收益”模型分析(中科院可持續發展研究組（2004），第236頁。)，在未來50年中，城市化所需的社會總成本達到15萬~16萬億元，這個數量是2000年國內生産總值的2倍，平均每年支付城市化成本約為3000億~3500億元人民幣。在國家財力不足以支付城市化成本的情況下，必然出現城市基礎設施建設投資不足、産業開發強度不夠等問題，城市勞動力的就業問題將更加難以解決。
5. 城鄉經濟發展、經濟轉型與中國的扶貧：未來政策框架討論
對中國未來城鄉經濟發展和經濟轉型的分析表明，今後中國的扶貧行動要取得較好的成效，在政策框架的設計和選擇上，要注意以下幾點：
（1）從統籌城鄉的角度全面設計今後的扶貧策略
首先，從經濟發展的總體趨勢來看，農業在國民經濟中的地位將逐步萎縮，農業收入對農民收入增長的貢獻將逐步降低，這一趨勢隨著中國入世之後受國際農産品市場的衝擊、農産品價格提升空間有限將日趨明顯，因此，今後的扶貧戰略必須立足於從農業之外來設計，目前強調發展種養業的開髮式扶貧，其實質仍是從農業角度來思考扶貧戰略框架的。這一視角必須予以根本改變。
其次，與上一點相聯繫，未來的農村扶貧應更多地強調貧困人口人力資源向農村非農業和城市的轉移。但是，本文的分析表明，農村企業（鄉鎮企業）的發展和城市化的發展都未必會自動地給貧困群體帶來好處：鄉鎮企業的産業升級會對勞動力、特別是素質相對低下的貧困勞動力産生排斥；單純的城市化有可能會産生新的農民工貧困（包括人文貧困）和失地農民貧困問題。
最後，在一定條件下，農村貧困問題可能會與城市貧困問題産生聯繫。一方面，農民工進城之後，如果在社會保障、教育、醫療等方面得不到最基本的公共服務，將會引發農民工貧困問題；另一方面，農村勞動力向城市的大量轉移，會給城市勞動力的就業帶來一定衝擊，如果城市扶貧體系不完善，這將加劇城市貧困問題，從而對農村勞動力的城市就業産生壓力，進而不利於農村貧困問題的解決。
（2）選擇有助於解決貧困問題的、勞動密集型的産業發展戰略
研究表明，一個經濟的最優産業結構是由其要素稟賦結構所內生決定的，置自身要素稟賦結構狀況於不顧，舉全國之力推行少數資本密集部門的技術趕超戰略，最終將使經濟的實際增長速度低於潛在水準，進而無法實現經濟收斂，同時還會惡化收入分配問題（林毅夫，2002）。這當然也將不利於貧困問題的最終解決。
中國的比較優勢在於勞動力，因而積極發展勞動密集型産業不僅有助於中國的經濟發展，而且將對貧困人口的就業以及使貧困群體分享經濟增長的好處有積極的作用。因而，未來的扶貧戰略必須與城市部門、農村部門的産業發展戰略相配合，選擇勞動密集型的産業發展戰略，將有助於貧困問題的解決。
（3）充分重視農業在農村扶貧中的作用
儘管從總的趨勢來看，農業對中國未來農村扶貧的作用將逐步削弱，但是也必須清醒地看到，就目前來説，農業收入在貧困群體的收入構成中仍佔有十分重要的地位，因而對貧困群體確保最低的收入水準依然十分重要。在貧困地區大力發展高附加值和勞動密集型的種養業仍然是現階段農村扶貧工作所不能忽視的。因此，大力創造條件和積極引導貧困勞動力的非農就業，必須以確保貧困農戶農業收入為基礎。
（作者：林萬龍）（本文摘自《中國扶貧政策——趨勢與挑戰》）
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