1.問題概述

自從1978年實行改革開放政策以來，中國在減少貧困方面已經取得了巨大的成就。按照中國政府的統計，1978年農村極端貧困人口有2.5億人，貧困發生率為30.7%；到2002年，農村極端貧困人口下降到2820萬人，貧困發生率則相應地下降到3.0%（中國國家統計局，2003）。

儘管如此，從20世紀80年代中後期開始，中國的扶貧實踐開始遇到一系列的困難和挑戰。概括地説，這些困難和挑戰大致包括如下幾個方面：

（1）雖然極端貧困人口數量和貧困發生率大體上都維持了不斷減少的趨勢，但減少的速度卻在下降。這一現象表明，對於剩餘的3000萬左右極端貧困人口，扶貧的難度將越來越大。

（2）在中國經濟持續、高速增長的同時，原先就一直存在的收入差距問題不斷惡化。收入差距的擴大意味著經濟增長的好處越來越不能被均享。其結果不僅僅是相對貧困問題的加劇，同時也很可能會延緩甚至阻礙極端貧困問題的解決。

（3）經濟的發展和改革的深入也為扶貧實踐帶來了新的挑戰。隨著國有企業改革的深化，企業重組、改制、轉産、破産等現象大量發生，不可避免地導致大批下崗、失業人口産生，從而促使城鎮貧困問題激化。

（4）改革的深入又為政府的扶貧政策帶來另一個挑戰，即流動人口的貧困問題，其中又以進城農民工的貧困問題最為顯著。在中國，人口從農村向城鎮的遷移曾經長期被各種政策和制度所限制。隨著改革的深入，上述限制越來越弱化，再加上城鄉、地區間收入差距的不斷擴大，從而出現了大規模的、從農村到城鎮的人口遷移活動。由於與原有的城鎮人口相比，遷移人口平均來説在各個方面都處於弱勢地位，這些人口發生貧困的可能性就要大得多。

（5）上述幾個方面綜合起來也導致一個新的問題，即隨著經濟的增長、改革的深入和扶貧實踐的不斷發展，中國貧困人口在數量、分佈、結構和導致貧困的原因等各個方面的特徵都發生了很大變化。這就要求政府根據這些貧困特徵的不斷變化來及時地調整其扶貧政策，推動中國扶貧事業不斷發展。

2. 研究目的

新的困難和挑戰意味著新的政策需求。追尋中國扶貧成功的原因，許多研究認為，除了伴隨體制改革而發生的經濟高速增長之外，政府通過設立明確的政策目標、建立專門的執行和協調機構、分配相當數量的資源來進行大規模開髮式扶貧的政策和經驗是值得肯定的。中國政府也一再強調了要將這種開髮式扶貧的模式堅持下去。對於這一點，我們不應持有什麼異議。

然而，為了應對新的困難和挑戰，單純堅持開髮式扶貧的舊有政策是不夠的。在堅持通過開髮式扶貧來瞄準貧困集中的農村地區進行成片解決之外，城鎮貧困問題的加劇、農村貧困問題的新特點都要求政府將其扶貧努力拓展到其公共政策的其他領域，通過在制定和執行所有公共政策時都兼顧窮人的需要來進一步推動貧困問題的解決。扶貧政策的這種拓展需要政府在部門、機構、制度安排等各個領域都進行全面的和統籌的考慮。另一方面，新的問題和挑戰也要求政府對傳統的開髮式扶貧的具體內容（包括開發的對象、開發模式、公眾參與方式等）進行適當的調整和改進，以使開髮式扶貧方式適應新的情況，保持其在扶貧方面所發揮的效力。

為此，我們需要在全面地評估過去20多年的扶貧實踐、深入地分析當前所遇到的困難和挑戰的基礎上為未來的扶貧政策提出一個新的政策和制度框架。本文所要進行的正是這種努力。具體來説，在本文中，我們的研究目的主要包括如下幾個方面：

（1）對中國扶貧實踐在目前所遇到的困難和挑戰進行深入的分析，以評估這些困難和挑戰對中國扶貧實踐的影響。

（2）對過去20多年間促成貧困減少的主要因素（包括經濟增長、政府政策、非政府組織和國際援助等各個方面的貢獻）進行全面分析，以評估上述各個方面在未來能夠繼續發揮影響的可能性。

（3）在上述工作的基礎上，為未來20年中國的扶貧實踐提供政策建議。

(作者：林毅夫 李永軍）（本文摘自《中國扶貧政策——趨勢與挑戰》）