目前，對服務型政府的研究成為一個學術熱點。應當肯定，服務型政府改革的方向是正確的，需要繼續堅持，但是，真正推廣實施的難度也很大。它除要求政府開展更加細緻入微的工作外，還需要考慮到種種制度性約束，通盤規劃，制定長遠的改革戰略和策略。

一、服務型政府：

政治還是治政？

改革的目的在於形成一種良好的社會管理體制，實現良好的社會治理。而要實現良好的社會治理，從根本上説，就是要解決好兩大問題：政治與治政。

政治學研究表明，一個秩序良好的社會，必須是一個合理劃分“公共領域”和“ 私人領域”界限的社會。屬於公共事務的，納入公共事務管理的範疇，由公共權力（政府）部門採用法律的、行政的、政策的多重手段去解決。屬於私人事務，由私人自己或私人之間（包括個人之間、組織協會之間）通過協商、交易等方式去自行解決。對於“私人領域”的管理可以稱作“社會治理”或“治理社會”，屬於“政治”的範疇。“公共領域”的管理可以主要地被界定為“政府治理”或“治理政府”，屬於“治政”的範疇。前者強調的是“治民”，後者強調的“治官”；前者的目的是要規範公民行為和社會組織行為，保障公民權益，防止暴民政治；後者是要規範政府（包括官員）行為，限制公共權力，防止暴政統治。

從政府改革的角度看，服務型政府意味著政治觀念的根本轉變：從以統治百姓為核心的政治觀念轉向以服務百姓為核心的治政觀念。前者重在“治民”，限制百姓；而後者重在“治官”，限制政府權力。這一轉變與以“控制國家”為內容的民主憲政發展方向並行不悖。

基於上述認識，應當把建設服務型政府看作中國政治發展的一項戰略目標和任務。因為那不僅符合中國實際的發展路徑，而且，從中國的實際考慮，把它作為戰略目標，放在與當年以市場化為導向的經濟改革一樣的位置上，可以通過推動以服務型政府為導向的政府改革，推動中國政治體制變革，促進中國政治發展。

二、政府創新：“形象工程”，

還是系統工程？

服務型政府建設不是“形象工程”。建一個“市長信箱”，設兩個“局長接待日”，搞三個聽政會，弄幾個“政府主頁”，並不足以打造一個服務型政府。服務型政府建設是一個系統工程，它需要政府理念、制度和行為方式的全面創新。

我們習慣了“政治式的”（治民、管制、服從）思維和行為。現在提出要建設服務型政府，那要求我們培養另外一種“習慣”，那就是“治政式的”思維和行為。這種“治政式的”思維和行為的核心是“治官”，實施的是“管制+自治+自由”的治理模式，強調“服務”而不是“服從”。所以，適應這一革新的理論創新和觀念更新是非常必要的。

服務型政府要求摒棄傳統的官僚制式的社會管制型政府理念，樹立政府部門與社會部門（私人部門和所謂的“第三部門”）攜手合作的社會治理理念和公共服務型政府理念。服務型政府的理論基礎應該是“民主”+“憲政”+“治理”，它體現的是以民為本、依法治政、共管共治的治國理念。

服務型政府建設還需要在重新界定政府角色和定位的基礎上，實現制度創新。在一般的政治學研究中，政府角色被界定如下：在國際社會中，政府是國家主權機關；在政治體系中，政府是政治權力核心；在社會生活中，政府是公共管理機構；在經濟生活中，政府是市場秩序監護人；在民間生活中，政府是社會糾紛仲裁者；在私人生活中，政府是公民權益維護者。這樣，在制度創新的過程中，政府要恪守維護公共利益的立場和職責，全面推廣在國際上行之有效的責任制度、公示制度、聽政制度、監督制度。

在具體的政府行為方面，要切實做好幾方面的工作。第一，要將誠信政府落在實處，杜絕形象工程和運動式管理，要實實在在辦事；政府做事要有系統規劃，要有成本效益意識，要有責任觀念和明確的問責機制。第二，政府管理要做到有板有眼。服務型政府建設是一件“細活”，它更加關注于管理的細微之處，要求政府工作更加精心細緻。1980年代以來西方國家政府改革的總體方向是縮小政府管轄範圍，實行解制改革，其重點不是針對結構問題，而是著眼于管理細節，實現管理操作和過程的精緻化。在中國，建設服務型政府雖然受到來自結構方面的制度性約束，但在既有結構條件下還是有大量細緻化的工作要做也可做。強調政府要為百姓提供服務，而百姓所直接感受的並不是結構和制度，所認同的也不是政府花了多少錢，辦了多大場面，做了多少工程，而是實實在在的生活體驗：安全不安全、麻煩不麻煩、便利不便利、冤屈不冤屈。服務型政府就是要遵照結果導向來改造政府。這種結果必須從老百姓的角度去感受、去定義。

新公共管理運動有一個口號，要像企業經營那樣去經營政府。我們可以通過比較企業服務與政府服務來檢討政府工作。其實，明白了企業做服務的道理，也就明白了建設服務型政府的道理。企業做客戶服務，首先要明白它的服務對像是誰，其次要明白這些客戶的需求是什麼，然後針對不同客戶的不同需求，提供專業化的服務。要站在民眾的立場上做好政府服務，就要求把百姓分成不同群體，看看政府到底能為他們做什麼事情：對城鎮居民怎麼做？對農民能做什麼？對民工能做什麼？對學生和教師能做什麼？對中小企業能做什麼？對於大型企業能做什麼？對於社團組織能做什麼？對於遊客能做什麼？對於軍人能做什麼？依此類推，可以不斷深入細化，而且能夠讓各級政府有積累性地推進地方工作。

三、政府再造：單兵突進，

還是雙管齊下？

一般認為，政府改革只是政府內部結構調整。因此，服務型政府建設的努力方向和工作重點理應放在機構改革、職能調整、人事改革、制度創新等方面。這些工作當然重要。但需要特別指出的是，還有另外一個屬於政府之外的工作也非常重要，那就是處於非政府領域的社會自組織的發展。

服務型政府管理模式的實現需要有兩個方面的努力：一是改造我們的政府，實現政府解制和減負，讓它真的成為一個提供良好公共服務的機構；二是改造我們的社會，鼓勵“第三部門”的發展，在能夠實現社會自理的領域盡可能實現社會自治，在不能自理的領域，實行政府與社團組織的共管共治。

這裡需要明確幾個概念。第一，旨在建設服務型政府的改革並不僅僅是行政改革，而是政治改革；建設服務型政府的真正意義並不是調整政府內部的關係，而是調整政府與社會的關係。第二，轉變政府職能，建設服務型政府，並不簡單意味著政府職能的收縮。針對我們原來的政府模式，簡政放權當然是必要的，而且我們也一直在這麼做。但問題的關鍵是，政府放權放給誰，政府放棄的陣地由誰來“佔領”。

政治學研究還表明，國家與社會處於雙向互動之中，國家的退卻和政府職能的收縮是以社會自組織的發展為條件的。因此，在轉變政府職能、建設服務型政府改革的同時，一定要制訂社會發展促進戰略，鼓勵和推動社會組織的發展。通過各種非政府組織，把分散的公民組織起來，進行利益表達、參與政治生活，實行一定程度的自治（自我管理），既可以提高管理績效，也可以節省政府開支，減輕政府負擔，避免政府直面社會矛盾和衝突而沒有迴旋餘地。

基於上述認識，政府應該將社會自治視為政府管制的可替代戰略，把社團組織的發展納入服務型政府建設的目標中來，為社團組織的發展創造便利條件（為社團組織服務本身也是服務型政府應該的作為）：降低社團登記的門檻、簡化程式，方便非政府組織的成立，並可以考慮在稅費等方面對其所從事的公益活動給以鼓勵。