——訪中央黨校黨建部教授高新民

高新民，1956年出生，籍貫山東。“文化大革命”期間曾當插隊知青、工人。1978年至1982年在山東大學歷史系獲歷史學學士學位。1984年至1987年在中國人民大學黨史係獲法學碩士學位。1987年到中央黨校工作至今，其間獲法學博士學位。現任中央黨校黨建部黨建原理教研室主任、教授，博士生導師。

記者：2005年1月，中共中央頒發了《建立和健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱《綱要》）。經過半年多的實踐，回頭重看《綱要》，應該怎樣評價其作用？按照《綱要》的規劃，如果《綱要》中涉及的制度都建立起來了，是否就能夠真正建立起懲治和預防腐敗的完整體系？

高：評價某種制度在實踐中的作用，主要看其設立之時的動機和目的是什麼。如果實現了當初的動機和目的，就可以説這個制度已經完成了它的使命，從達到特定目的來説，是成功的制度設計；如果背離了當初的動機和目的，那麼就是失敗的制度設計。當然，制度的評價是相當複雜的：一是某些制度會産生設計者意想不到的正面或負面的功能，比如，改革開放初期，我們為解決一些黨政機關的經費、福利問題，曾在一定程度上允許黨政機關經辦經濟實體，但沒有想到由此産生了一些腐敗現象。也就是説，某些制度具有“急功近利”的色彩，從長遠來看引發的負面作用相當大，這樣的制度即使實現了當時的目的，從長遠來看也不能説是良好的制度。二是制度的實施需要有一定的時間，越是具有深遠意義的制度，越需要有較長的實踐才能看出其意義。

具體到我們所談的《綱要》，這一文件是黨中央從完成經濟社會發展的重大任務，鞏固黨的執政地位的全局出發而制定的，這是主觀動機，是目的，並且是長遠的目的，因此我們在評價《綱要》時，也應從長遠目的來看其作用。從長遠來看，反腐敗體系的建立，將有效地遏制腐敗的高發勢頭，對完成黨的奮鬥目標起保障作用。從實踐來看，當前的反腐敗鬥爭，主要還是沿用了黨的十一屆三中全會以來積累的各种經驗、措施，《綱要》本身並沒有提出某一“立竿見影”的具體制度。《綱要》是對以往反腐敗經驗的總結，它所涉及的內容，有相當一部分是我們已經制定並執行效果較好的制度，還包括了正在制定的、或已經在使用但還不完善不配套的制度，説它是現行反腐敗制度、措施的“集大成者”亦可。至於它的具體作用，從這半年的實踐和公眾的反映來看，主要在於：一是營造了良好的反腐敗氛圍，顯示了黨中央反腐敗的決心；二是在總結執政規律和反腐敗規律的基礎上，明確了反腐敗的大思路，預期在2010年初步建立起反腐敗的體系框架，並對這個框架做了初步的設計，這就使各地黨政機關在制定各種具體制度、法規時，可以與防止腐敗結合起來，比如，有的地方政務公開制度，就是與反腐敗緊密結合在一起的；再如，各地出現的“廉政文化”熱，也與《綱要》的倡導有關。三是提高了公眾對反腐敗的信心和對中國共産黨的信任度。但是，由於《綱要》的實際效應是在長時期內才能顯示出來的，因此它對於中國反腐敗鬥爭的具體效果，也還需要一定的時間考驗，才能證實其功能達到了原定設想。

至於《綱要》是否是一個完整的體系，用學術的標準來看，當然不能説是完整的體系。《綱要》畢竟是政治文件，提出的是在現實政治條件下我們能夠做到的事情，並不是完整的政治體系改革方案，也不是包括了黨和國家權力運作的各個方面的完整方案，更不是具體的制度設計。作為一個政治文件，只能是提供一個大思路。世界上所有的制度體系或法律體系，都不是靠一個文件就設計出來的，而是在實際中形成了各種制度，逐步形成了相互配套的完善的制度體系。當然，這裡需要一個明確的指導思想，有大家認可的基本的價值理念，才能使各種制度設計有一個總的目標，總的方向，而不至於互相掣肘。我以為《綱要》的最大作用，就是提供了一個指導思想和總的方向。

記者：《綱要》的出臺，表明我們黨對反腐敗的規律的認識逐步加深了。鄧小平説過，反腐敗要靠思想教育，更要靠法制。那麼，怎樣理解教育、制度與監督三者並重？

高：我們黨對反腐敗規律的認識，的確經歷了一個過程。但這個過程並不是如媒體某段時間所宣傳的，是從思想反腐到權力反腐，再到制度反腐。第一，黨歷來重視思想教育，這恰恰是黨的傳統優勢之一，至今仍是不能離棄的。黨的十一屆三中全會前的反腐敗鬥爭，主要是方式運用不當，即以群眾運動的方式進行反腐敗，帶來了一定的負面效應，比如，擴大了打擊面，干擾了正常工作等等。但思想教育作為進行反腐敗的途徑之一，本身並沒有什麼不妥。思想教育有其特定的、甚至是制度所不能替代的功能。比如，如果沒有大多數人思想上的共識，大家的價值追求都以不擇手段掙錢為榮，那麼任何反腐敗的制度都不可能建立，即使建立起來也會因為大多數人不執行而形同虛設。某地一名官員因受賄而進了監獄，當地許多人紛紛到監獄去看他，絲毫不以為受賄有什麼特別不好。在這樣的氛圍下，反腐敗真是難得很！過去的問題在於片面誇大了思想教育的作用，甚至在思想教育中有某些不符合實際、引起群眾反感的內容，同時對於法制和制度建設在反腐敗中的作用認識不足，這些都是需要反思的教訓。鄧小平説的反腐敗要靠思想教育，更要靠法制，就是針對過去的教訓提出來的，是相對於片面強調思想教育而言的。他強調法制和制度建設的重要性，但從未放棄思想教育，還多次批評不重視思想工作的現象。第二，權力反腐要看究竟是什麼含意。以權力制約權力，恰恰是遏制腐敗最有力量的途徑，是在實踐中早已得到證實的、世界公認的最基本的道理。中國反腐敗的最大瓶頸，恰恰在於還沒有探索出真正有效的、符合中國特點的以權力制約權力的途徑、形式。如果説權力反腐是指過於倚重領導者個人在反腐敗中的作用，指權力集中于少數人手中，那麼，這是典型的人治，與建立在民主政治基礎上的以權力制約權力完全不是一回事。第三，當我們説到制度時，可以有多種含義，但一説到制度體系時，則必然是指制度環境。制度環境本身可以分為兩個層面，一是政治體制或權力配置，也就是以權力制約權力問題，二是具體制度。制度環境中最根本的問題就是體制問題。體制在制度環境中起支撐、保護作用，保護具體制度不被隨意踐踏。如果沒有體制的支撐，也就是説，沒有以權力制約權力的制度設計，存在著不受制約的權力，那麼所有的具體制度執行得怎樣，就取決於這個不受制約的權力的行使者的素質、意志。如果權力行使者素質不高，或原來素質較高後來發生了變化（這種例證比比皆是），那麼所有的具體制度就都是可以隨意踐踏的。鄧小平正是總結了毛澤東晚年犯錯誤的教訓，才提出了改革黨和國家領導制度，提出制度建設更帶有根本性全局性穩定性和長期性的論斷。第四，如果僅就具體制度而言，具體的制度是貫穿于反腐敗各方面的，比如，思想教育本身就有相應的制度，權力運作更有一定的制度、規則，而監督，既是體制問題，也有具體制度問題。因此，三者是相互滲透的。事實上，我們對反腐敗規律的認識，正如對其他事物的認識一樣，往往要經過一個螺旋式上升的道路，經歷否定之否定的過程，是在更高的程度上對事物有了新的認識，更接近於事物的本來面貌。這裡強調的是“接近”，而不是完全把握了本來面貌。因為，直至今天，我們依然不能説完全把握了反腐敗的規律，如果真的完全把握了這個規律，那麼世界上就沒有腐敗了。

記者：前面提到廉政文化，現在是否形成了廉政文化？如果還沒有形成，需要從哪些方面努力？

高：文化的定義究竟是什麼，不同的人有不同答案，這不屬於我們探討的內容。廉政文化，目前也沒有得到共識的統一的定義。按照我個人的理解，廉政文化應是指與廉政相關的一整套價值理念、基本原則、行為規範等等，包含了觀念形態與制度形態的內容，並且，只有當相關的價值形態和規範轉化為人的行為方式時，才能説這種文化已經形成了。從這個角度來説，廉政文化的形成，還有漫長的路要走。

廉政文化建設，從根本上説蘊含于社會主義民主政治建設之中，是整個社會主義政治文明的組成部分。因為，只有在民主的環境中才能存在大多數人對權力的監督，才不存在不受制約的權力，廉政文化建設才是大多數人的事而不是少數人的事情。至於廉政文化的形成，第一，有賴於大多數人具有民主意識、法制意識、公民意識。因為，只有在具備了這三個意識的時候，人民才能真正以國家主人的精神對權力的行使者進行監督，才有所謂參與監督、參與反腐敗，才能把廉政的價值追求轉化為人的行為方式，才能夠形成全民反腐敗的氛圍。沒有這樣的價值追求，就永遠沒有廉政的氛圍。沒有這三個意識做基礎，無論是群眾監督還是專職監督機構的監督，都只能是範圍狹小、效率低下的監督。這三種意識的形成途徑，一方面是灌輸、教育，另一方面是在實踐中鍛鍊，也就是説，只有在參與民主的實踐中才能真正理解民主、法制和公民意識。第二，有賴於民主制度的健全。如前所述，廉政文化本身包含有制度形態的內容。制度對人的行為有導向作用、激勵作用，對不良行為有制約作用。並且，制度實行久了，會內化為人的基本行為方式。人民群眾的參與同樣依賴於制度設計的民主性，比如，政務公開黨務公開，人民才能夠進行監督；廉政也只有在得到制度的保護下才能形成氛圍；有了健全的民主制度，公民的基本權利才能在反腐敗和廉政建設中體現出來，等等，這都是使廉政成為人的行為方式不可缺少的制度保障。第三，當下各地在實踐中推行的“廉政文化進社區”、“廉政文化進課堂”等做法，對進一步開展反腐敗鬥爭是有利的，對於廉政文化建設也是有益的，對於一個特定的基層組織如社區黨組織來説，在開展反腐敗鬥爭中以此為重點是應當的，但對於全黨來説，從宏觀層面來説，需要有全方位的思考，在不同層級組織中，廉政文化建設的側重點是不同的。

記者：隨著對全黨反腐敗規律的認識逐漸加深，作為一個學者，您認為架構反腐敗體系，除了文件規定的各種事項外，還應注重什麼問題？

高：第一，從長遠來講，從體制安排來講，最根本的問題是解決如何以權力制約權力，沒有制約的權力必然導致濫用權力。以權力制約權力應顧及兩個原則：一是科學性，即權力運作有自己的規律，違反了規律就會出問題；二是人民性，權力屬於人民，權力的運作應有利於人民群眾的參與和監督。這個問題可以隨著政治體制的改革逐步完善。第二，發展社會主義民主政治，實現以權利制約權力。人民群眾基本權利得到充分體現，就可以在相當大的程度上制約腐敗，比如，人民的選舉權如果在幹部選拔任用中充分體現出來了，那麼就可以有效地遏制跑官要官、買官賣官、對上負責不對下負責的現象。第三，認真建立政務公開和執政黨黨務公開制度，沒有公開就無所謂監督。公開應是制度化的規定，即硬性規定哪些事務必須公開，不能帶有隨意性。第四，制定預防和懲治腐敗的各種具體制度，應遵循“無賴”原則。黨和國家的領導幹部絕大多數是好的，但這是政治判斷、倫理判斷，不是制定制度的依據。預防和懲治腐敗的制度，應建立在警惕有可能出現的、也許是反映了人的惡的一面的各種行為上，這樣的制度才能“管用”。當然，這僅僅是個人的想法。