——訪中央黨校黨建部教授高新民
高新民,1956年出生,籍貫山東。“文化大革命”期間曾當插隊知青、工人。1978年至1982年在山東大學歷史系獲歷史學學士學位。1984年至1987年在中國人民大學黨史係獲法學碩士學位。1987年到中央黨校工作至今,其間獲法學博士學位。現任中央黨校黨建部黨建原理教研室主任、教授,博士生導師。
記者:2005年1月,中共中央頒發了《建立和健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》(以下簡稱《綱要》)。經過半年多的實踐,回頭重看《綱要》,應該怎樣評價其作用?按照《綱要》的規劃,如果《綱要》中涉及的制度都建立起來了,是否就能夠真正建立起懲治和預防腐敗的完整體系?
高:評價某種制度在實踐中的作用,主要看其設立之時的動機和目的是什麼。如果實現了當初的動機和目的,就可以説這個制度已經完成了它的使命,從達到特定目的來説,是成功的制度設計;如果背離了當初的動機和目的,那麼就是失敗的制度設計。當然,制度的評價是相當複雜的:一是某些制度會産生設計者意想不到的正面或負面的功能,比如,改革開放初期,我們為解決一些黨政機關的經費、福利問題,曾在一定程度上允許黨政機關經辦經濟實體,但沒有想到由此産生了一些腐敗現象。也就是説,某些制度具有“急功近利”的色彩,從長遠來看引發的負面作用相當大,這樣的制度即使實現了當時的目的,從長遠來看也不能説是良好的制度。二是制度的實施需要有一定的時間,越是具有深遠意義的制度,越需要有較長的實踐才能看出其意義。
具體到我們所談的《綱要》,這一文件是黨中央從完成經濟社會發展的重大任務,鞏固黨的執政地位的全局出發而制定的,這是主觀動機,是目的,並且是長遠的目的,因此我們在評價《綱要》時,也應從長遠目的來看其作用。從長遠來看,反腐敗體系的建立,將有效地遏制腐敗的高發勢頭,對完成黨的奮鬥目標起保障作用。從實踐來看,當前的反腐敗鬥爭,主要還是沿用了黨的十一屆三中全會以來積累的各种經驗、措施,《綱要》本身並沒有提出某一“立竿見影”的具體制度。《綱要》是對以往反腐敗經驗的總結,它所涉及的內容,有相當一部分是我們已經制定並執行效果較好的制度,還包括了正在制定的、或已經在使用但還不完善不配套的制度,説它是現行反腐敗制度、措施的“集大成者”亦可。至於它的具體作用,從這半年的實踐和公眾的反映來看,主要在於:一是營造了良好的反腐敗氛圍,顯示了黨中央反腐敗的決心;二是在總結執政規律和反腐敗規律的基礎上,明確了反腐敗的大思路,預期在2010年初步建立起反腐敗的體系框架,並對這個框架做了初步的設計,這就使各地黨政機關在制定各種具體制度、法規時,可以與防止腐敗結合起來,比如,有的地方政務公開制度,就是與反腐敗緊密結合在一起的;再如,各地出現的“廉政文化”熱,也與《綱要》的倡導有關。三是提高了公眾對反腐敗的信心和對中國共産黨的信任度。但是,由於《綱要》的實際效應是在長時期內才能顯示出來的,因此它對於中國反腐敗鬥爭的具體效果,也還需要一定的時間考驗,才能證實其功能達到了原定設想。
至於《綱要》是否是一個完整的體系,用學術的標準來看,當然不能説是完整的體系。《綱要》畢竟是政治文件,提出的是在現實政治條件下我們能夠做到的事情,並不是完整的政治體系改革方案,也不是包括了黨和國家權力運作的各個方面的完整方案,更不是具體的制度設計。作為一個政治文件,只能是提供一個大思路。世界上所有的制度體系或法律體系,都不是靠一個文件就設計出來的,而是在實際中形成了各種制度,逐步形成了相互配套的完善的制度體系。當然,這裡需要一個明確的指導思想,有大家認可的基本的價值理念,才能使各種制度設計有一個總的目標,總的方向,而不至於互相掣肘。我以為《綱要》的最大作用,就是提供了一個指導思想和總的方向。
記者:《綱要》的出臺,表明我們黨對反腐敗的規律的認識逐步加深了。鄧小平説過,反腐敗要靠思想教育,更要靠法制。那麼,怎樣理解教育、制度與監督三者並重?
高:我們黨對反腐敗規律的認識,的確經歷了一個過程。但這個過程並不是如媒體某段時間所宣傳的,是從思想反腐到權力反腐,再到制度反腐。第一,黨歷來重視思想教育,這恰恰是黨的傳統優勢之一,至今仍是不能離棄的。黨的十一屆三中全會前的反腐敗鬥爭,主要是方式運用不當,即以群眾運動的方式進行反腐敗,帶來了一定的負面效應,比如,擴大了打擊面,干擾了正常工作等等。但思想教育作為進行反腐敗的途徑之一,本身並沒有什麼不妥。思想教育有其特定的、甚至是制度所不能替代的功能。比如,如果沒有大多數人思想上的共識,大家的價值追求都以不擇手段掙錢為榮,那麼任何反腐敗的制度都不可能建立,即使建立起來也會因為大多數人不執行而形同虛設。某地一名官員因受賄而進了監獄,當地許多人紛紛到監獄去看他,絲毫不以為受賄有什麼特別不好。在這樣的氛圍下,反腐敗真是難得很!過去的問題在於片面誇大了思想教育的作用,甚至在思想教育中有某些不符合實際、引起群眾反感的內容,同時對於法制和制度建設在反腐敗中的作用認識不足,這些都是需要反思的教訓。鄧小平説的反腐敗要靠思想教育,更要靠法制,就是針對過去的教訓提出來的,是相對於片面強調思想教育而言的。他強調法制和制度建設的重要性,但從未放棄思想教育,還多次批評不重視思想工作的現象。第二,權力反腐要看究竟是什麼含意。以權力制約權力,恰恰是遏制腐敗最有力量的途徑,是在實踐中早已得到證實的、世界公認的最基本的道理。中國反腐敗的最大瓶頸,恰恰在於還沒有探索出真正有效的、符合中國特點的以權力制約權力的途徑、形式。如果説權力反腐是指過於倚重領導者個人在反腐敗中的作用,指權力集中于少數人手中,那麼,這是典型的人治,與建立在民主政治基礎上的以權力制約權力完全不是一回事。第三,當我們説到制度時,可以有多種含義,但一説到制度體系時,則必然是指制度環境。制度環境本身可以分為兩個層面,一是政治體制或權力配置,也就是以權力制約權力問題,二是具體制度。制度環境中最根本的問題就是體制問題。體制在制度環境中起支撐、保護作用,保護具體制度不被隨意踐踏。如果沒有體制的支撐,也就是説,沒有以權力制約權力的制度設計,存在著不受制約的權力,那麼所有的具體制度執行得怎樣,就取決於這個不受制約的權力的行使者的素質、意志。如果權力行使者素質不高,或原來素質較高後來發生了變化(這種例證比比皆是),那麼所有的具體制度就都是可以隨意踐踏的。鄧小平正是總結了毛澤東晚年犯錯誤的教訓,才提出了改革黨和國家領導制度,提出制度建設更帶有根本性全局性穩定性和長期性的論斷。第四,如果僅就具體制度而言,具體的制度是貫穿于反腐敗各方面的,比如,思想教育本身就有相應的制度,權力運作更有一定的制度、規則,而監督,既是體制問題,也有具體制度問題。因此,三者是相互滲透的。事實上,我們對反腐敗規律的認識,正如對其他事物的認識一樣,往往要經過一個螺旋式上升的道路,經歷否定之否定的過程,是在更高的程度上對事物有了新的認識,更接近於事物的本來面貌。這裡強調的是“接近”,而不是完全把握了本來面貌。因為,直至今天,我們依然不能説完全把握了反腐敗的規律,如果真的完全把握了這個規律,那麼世界上就沒有腐敗了。
記者:前面提到廉政文化,現在是否形成了廉政文化?如果還沒有形成,需要從哪些方面努力?
高:文化的定義究竟是什麼,不同的人有不同答案,這不屬於我們探討的內容。廉政文化,目前也沒有得到共識的統一的定義。按照我個人的理解,廉政文化應是指與廉政相關的一整套價值理念、基本原則、行為規範等等,包含了觀念形態與制度形態的內容,並且,只有當相關的價值形態和規範轉化為人的行為方式時,才能説這種文化已經形成了。從這個角度來説,廉政文化的形成,還有漫長的路要走。
廉政文化建設,從根本上説蘊含于社會主義民主政治建設之中,是整個社會主義政治文明的組成部分。因為,只有在民主的環境中才能存在大多數人對權力的監督,才不存在不受制約的權力,廉政文化建設才是大多數人的事而不是少數人的事情。至於廉政文化的形成,第一,有賴於大多數人具有民主意識、法制意識、公民意識。因為,只有在具備了這三個意識的時候,人民才能真正以國家主人的精神對權力的行使者進行監督,才有所謂參與監督、參與反腐敗,才能把廉政的價值追求轉化為人的行為方式,才能夠形成全民反腐敗的氛圍。沒有這樣的價值追求,就永遠沒有廉政的氛圍。沒有這三個意識做基礎,無論是群眾監督還是專職監督機構的監督,都只能是範圍狹小、效率低下的監督。這三種意識的形成途徑,一方面是灌輸、教育,另一方面是在實踐中鍛鍊,也就是説,只有在參與民主的實踐中才能真正理解民主、法制和公民意識。第二,有賴於民主制度的健全。如前所述,廉政文化本身包含有制度形態的內容。制度對人的行為有導向作用、激勵作用,對不良行為有制約作用。並且,制度實行久了,會內化為人的基本行為方式。人民群眾的參與同樣依賴於制度設計的民主性,比如,政務公開黨務公開,人民才能夠進行監督;廉政也只有在得到制度的保護下才能形成氛圍;有了健全的民主制度,公民的基本權利才能在反腐敗和廉政建設中體現出來,等等,這都是使廉政成為人的行為方式不可缺少的制度保障。第三,當下各地在實踐中推行的“廉政文化進社區”、“廉政文化進課堂”等做法,對進一步開展反腐敗鬥爭是有利的,對於廉政文化建設也是有益的,對於一個特定的基層組織如社區黨組織來説,在開展反腐敗鬥爭中以此為重點是應當的,但對於全黨來説,從宏觀層面來説,需要有全方位的思考,在不同層級組織中,廉政文化建設的側重點是不同的。
記者:隨著對全黨反腐敗規律的認識逐漸加深,作為一個學者,您認為架構反腐敗體系,除了文件規定的各種事項外,還應注重什麼問題?
高:第一,從長遠來講,從體制安排來講,最根本的問題是解決如何以權力制約權力,沒有制約的權力必然導致濫用權力。以權力制約權力應顧及兩個原則:一是科學性,即權力運作有自己的規律,違反了規律就會出問題;二是人民性,權力屬於人民,權力的運作應有利於人民群眾的參與和監督。這個問題可以隨著政治體制的改革逐步完善。第二,發展社會主義民主政治,實現以權利制約權力。人民群眾基本權利得到充分體現,就可以在相當大的程度上制約腐敗,比如,人民的選舉權如果在幹部選拔任用中充分體現出來了,那麼就可以有效地遏制跑官要官、買官賣官、對上負責不對下負責的現象。第三,認真建立政務公開和執政黨黨務公開制度,沒有公開就無所謂監督。公開應是制度化的規定,即硬性規定哪些事務必須公開,不能帶有隨意性。第四,制定預防和懲治腐敗的各種具體制度,應遵循“無賴”原則。黨和國家的領導幹部絕大多數是好的,但這是政治判斷、倫理判斷,不是制定制度的依據。預防和懲治腐敗的制度,應建立在警惕有可能出現的、也許是反映了人的惡的一面的各種行為上,這樣的制度才能“管用”。當然,這僅僅是個人的想法。