中國的國有企業改革已進行了二十多年，其間在改革的技術層面上雖爭論不斷，卻大多是在幾乎相同的價值判斷基礎上進行的。而前一時期由郎鹹平所引起的關於國企産權改革問題的大討論，觀點之對立，氣氛之緊張，則彰示了研究者們價值標準的截然不同。筆者無意對“主流”與“非主流”派觀點的是非曲直妄加評論，僅想就國企改革中日益凸顯的效率與公平問題稍作分析。

改革的起點：解決國企效率低下問題

在改革前，我國的國有企業效率低下、活力不足是不爭的事實，國企改革正是為解決這一問題而展開的。對於國有企業低效率原因的分析，主要集中在三個方面：一是國有企業財稅負擔重、社會負擔重的“負擔説”；二是國有企業職工吃“大鍋飯”問題嚴重，競爭手段、經營機制不如民營企業靈活的“機制説”；三是至今仍在爭論中的所有者缺位的“體制説”。於是，沿著這三個問題梯次展開了漸次深入的四輪改革。

改革的路徑：“財政倒逼”的改革軌跡

第一輪改革是在1980年代，主要是圍繞“放權讓利”、“放水養魚”展開的，各種形式的承包經營責任制是當時改革的主要形式。然而，國企利潤大量流出財政體制之外，財政問題進而是政權維繫問題隨後産生，承包制面臨轉型。為了強化預算約束，其間進行過“二步利改稅”的努力，但因企業的資訊優勢，政府在預算約束問題上始終處於劣勢。國企改革與財政之間的博弈初露端倪。

1990年代初期，在雙軌制深化和非公企業興起的背景下，以“轉換企業經營機制，落實十四項自主權”為特徵，以“破三鐵”為手段的第二輪改革開始推行。由於新的財政框架還在設計之中，中央與地方的討價還價還沒有結果，這一輪改革具有明顯的過渡性。這一時期國企改革理論上的進展，一是認為政企不分是自主權難以落實的原因，二是資産的人格化開始被視為國有企業在體制上的主要缺陷與改革的目標。

1990年代中後期，隨著強化中央—地方關係的“分稅制”的實施，國有企業開始了第三輪改革。這一時期國有企業開始實行“統一所有、分級管理”的體制，“建立現代企業制度”是改革的中心任務，各種形式的股份制被認為是經典的改革模式。在産權歸屬上，政府、廠長經理、職工面臨新的劃分和博弈。這一時期著名的事件是山東諸城的兩次改制和長沙的“兩個置換”。

迄今仍在繼續的第四輪國企改革，是在中央與地方分別代表出資人的背景下展開的。理論邏輯是，因為政資不分所以政企難離；在利益承繼上，則是所謂産權改革的進一步深化；基層政府的國有企業目前已幾乎出售完畢，管理者或管理層控股成為新的企業組織形式。

可見，國有企業改革從開始到每一次轉型，都有著深刻的財政倒逼背景，特別是1994年以來實施的顯然不利於地方政府財政收入的分稅制，為第三輪國企改革中的地方政府“套現退出”提供了衝動，這種衝動在第四輪改革中愈演愈烈；越是財政困難的基層套現得越厲害，縣級國企幾乎被全部賣光，賣企業與賣土地一樣成為地方政府快速致富的手段。

改革中不容回避的問題：不當的産權改革方式犧牲社會公正

國有企業産權改革的深化在實踐中直接表現為“國退民進”，正是在這一進一退之間，一些負面現象日益顯現：一是國資賤賣；二是職工合法權益得不到保障；三是債權人的合法權益得不到保障，甚至新的控制人通過企業改制來套取銀行資金進行金融詐騙；四是新的控制人由於各方面原因把原本不錯的國有企業反而“整垮”。其中最受詬病的是國有資産的大量流失，以及對職工權益的漠視和踐踏。

對於合理的國企改革，或者企業的高速運作，政府、廠長經理、職工之間的結合效率應該是建立在討價還價基礎之上的。但在國企改革實踐中的“政府—廠長經理—職工”關係中，政府的話語權因其國有資産代表者的地位而穩固而強硬，當然也容易被收買（看守者交易）；廠長經理的話語權因其對上代表職工、對下代表國家的天然身份而被認為具有正當性，當然也便於以改革的名義“俘獲”看守者而實現所謂“雙贏”；而職工的話語權最為微弱，要麼被廠長經理或者地方政府代表，要麼乾脆被市場化為聘用制、合同制，而被排除在外。因而改革往往成為資産看守者——政府與廠長經理間的交易。政府—廠長經理—職工三者之間的利益安排出現前兩者“雙贏”的格局，而後者獨擔“改革的痛苦”。顯然這是一種有失公正與公平的安排。

改革的目標與歸宿：兼顧效率與公平——産權改革向何處去

以提高效率為起點的中國國企改革，經過理論和實踐的艱苦探索，終於找到了一條公認的效率之路——産權明晰的民營化道路。然而這條道路並不必然地引致公平。特別是極端務實的馬基雅維利式的“只求目的，不問手段”的改革實踐，已經在相當程度上損害了社會的公平與公正，如果任由其發展下去，將背離改革的初衷而走向危險的境地。因此，找到一個既符合公平原則，又合乎效率要求，並在今天的中國具有現實操作性的國有企業産權改革模式，顯得極為重要和緊迫。當然，中國的國企改革是一項涉及經濟轉軌和社會轉軌的複雜工程，非大智慧不足以理解和駕馭。就目前顯露出的問題和情勢，有幾點是在産權改革模式的修正當中不能不記取的：

警惕“權貴資本主義”。俄羅斯的教訓發人深省：當市場經濟背離其“規範公正、有利於大眾”的目標時，就是壞的市場經濟；當奉行市場經濟的掌權者以權謀私時，必然導致權貴資本化，資本權貴化，從而導致反法治化。解決的思路就是要通過將國有企業産權出售法制化、規範化，剷除“權力捉弄資本”的現象。

——完善公司治理結構。産權清晰並不必然導致管理高效，産權改革也決不等於一勞永逸，即使是美國也會出現安然醜聞這樣的公司治理問題。包括委託代理、管理層的選拔和激勵約束機制在內的治理結構的不斷完善，應該是企業永恒的任務。

——財政稅收等改革措施的配套推進。從前述國有企業改革的歷程我們可以清楚地看到財政改革對國企改革路徑的影響，今後公共財政建設中，國資經營預算的編制改革，也將對國有企業的改革一如既往地産生影響，改革措施的配套推進將使改革進程互相促進而不是互相掣肘。

——剝離國有企業的政策性負擔。國有企業問題主要不是産權問題，而是由政策性負擔造成的。如果沒有政策性負擔，國有企業也能經營好。——林毅夫和郎鹹平的觀點值得考慮。

(作者係河北省委黨校副教授)