中國有13億人口,糧食問題關係國計民生,因此,黨和政府歷來重視國家的糧食安全,而且把解決“三農”問題,始終作為政府工作的重中之重。
確保糧食安全,説到底要靠兩條:一是嚴格地保護耕地;二是要讓農民有種糧食的積極性。耕地是一種稀缺資源,不可再生,若不保護好耕地,任其亂徵亂用,糧食供給肯定要出事。但若政府保護了耕地,如果種糧食不賺錢,農民不願種地,那麼保證糧食安全也只是政府的一廂情願。有兩個數字很能説明問題,最近10年裏,農民種糧積極性高時,糧食年産量達52252萬噸,而最低時,則僅有43065萬噸,兩者相差8178萬噸。可見,農民種糧的積極性,與糧食供給狀況息息相關。
調動農民種糧的積極性,關鍵是要讓種糧食的農民增收。其實,政府為幫助農民增收,已經採取了不少的措施。不過回過頭看,這些措施大多是治標,不能治本。比如農業的産業化,鼓勵農民從事農産品加工貿易。無疑,那些辦加工廠的農戶,的確是能增收的,但困難在於,加工廠不是每個農戶都有能力辦,還有大量的農戶,仍只能種糧,産業化的好處,他們無法分享。再比如農業産業結構調整,讓農民什麼賺錢種什麼。可大家如果都不種糧食,都去改種賺錢的經濟作物,這勢必會危及國家的糧食安全。
近年來,政府為減輕農民負擔,還相繼出臺一些維護農民利益的政策。先是費改稅,後是糧食生産直補,再後來是減免農業稅。這些政策,照理説應增加農民的收入,可由於種糧成本的增加,把政策帶給農民的好處抵消了。結果使農民增收有名無實,有些地區,甚至還不升反降。據筆者在河南扶溝縣的調查,2004年農民種糧每畝政策性增收37元,但由於農資漲價,每畝比上年多投入40元,兩相比較,每畝減收3元。更要緊的是,國家給農民的政策,差不多已經用盡,農民要想再通過政府政策增收,基本沒有餘地了。
早在改革開放之初,鄧小平同志就曾指出,農村改革要有兩個飛躍:第一個飛躍是實行家庭聯産承包責任制;第二個飛躍是實行土地的規模經營。為何要規模經營?這裡面的道理,説起來並不複雜。現在農民每人平均耕地1.5畝,在這1畝5分地上,無論農民種什麼,都只能溫飽,不可能致富。要是有規模經營,比如讓農民1人種20畝地,情形就會大為不同。按一畝地種糧收入500元計算,20畝就有一萬元。這樣,農民的年收入就基本趕上城鎮居民了。如果1人種30畝地,農民的收入就能超過城鎮居民。所以,耕地適當集中實行規模經營,是讓農民增收的必然選擇,是21世紀農民奔小康的必由之路。
其實,推動土地流轉,鼓勵規模經營,幾年前就有地方在試點。不過,從我所了解的情況看,現行的耕地流轉,還僅僅是個起步,不僅流轉面小,而且也不規範。這個問題的癥結在於:一是進城務工的農民,大多不肯把耕地轉出去,因為到城裏打工有風險,萬一在城裏呆不住,他還得回家種地,畢竟土地是農民的飯碗,也是農民的保障。二是即使有人肯讓地,但往往由於轉讓價格高,也未必會有人肯接手。比如在目前情況下,如果1畝地每年按低於300元的價格轉讓,那麼農民就寧肯自己種。撒一把種子、廣種薄收也有300元。而想接地的農民,若1畝地出價超過300元,則又因無大利可圖,也可能不肯多種地。
解決當前土地流轉的矛盾,看來政府應該有所作為。一個比較現實的選擇,就是改造農發行,讓農發行擔當起國家土地銀行的職能。其中最重要的一條,就是土地銀行作為政策性銀行,在辦理土地存貸業務時要堅持“高價存入、低價貸出”的原則。這樣,一方面是鼓勵農民將閒置或不願耕種的土地存入銀行,另一方面,是鼓勵願意多種地的農民把土地從銀行貸出去。發達國家的經驗證明,土地銀行作為仲介機構,對推動土地集中至少有三大優勢:一是促進土地流轉從無序走向有序,有利於進一步規範土地市場管理;二是可以把現在過於分散的土地整合起來,成片地貸給種田大戶,有利於進行規模經營。三是由於土地銀行提供的是國家信用擔保,進城農民把耕地存入銀行,不會有後顧之憂,加上讓種地農民每年還可從銀行取得較高的回報,故有利於從根本上解決土地拋荒問題。
成立國家土地銀行,有一個技術問題需要解決,這就是土地銀行實行存貸倒挂,那麼由此形成的資金缺口由誰填補?我的觀點是,這筆錢應當由國家財政拿。因為糧食安全,不是免費午餐,要保障糧食安全,政府就必須付費。平心而論,所謂糧食不安全,並不是農民吃飯有風險,説白了,是城裏人吃飯不安全。既是如此,要保障城裏人的吃飯安全,那麼就沒理由讓農民單方面地做出犧牲。合乎情理的辦法是,由國家財政拿錢,去向農民買糧食安全。過去有一種觀點,認為國家對農民種糧給予補貼,就是支農、扶農,顯然,這種看法是不對的。農民所得到的,原本就是政府應該支付的成本。
也許有人説,國家財政現在不寬裕,還沒有那麼多錢去貼補農民。而我則認為,錢本身不是問題,問題在於我們究竟在多大程度上重視糧食安全。倘若大家有共識,把糧食安全擺到了重要位置,那麼政府每年在作財政預算時,完全可以優先安排這筆資金。退一步説,如果真的是國家財力吃緊,那麼政府也可以通過開徵糧食安全稅來籌集。前面説過,糧食安全是城鎮居民的安全,也是國家的安全,那麼,政府向城鎮居民徵收糧食安全稅,取之於民,用之於民,豈不也是一項功在當代、利在韆鞦的可取之策嗎?