動員是美國國家安全戰略的重要組成部分。美國把戰爭動員體制的完善程度作為衡量國家國防能力的重要標誌。美國國家安全戰略要求,必須具備對各種危機作出適當反應的能力,保證國家在平時有計劃地開發、積蓄動員潛力、做好戰爭準備;戰時通過快速動員,將動員潛力轉化為戰爭實力。近幾場高技術局部戰爭表明,不論是超級軍事大國,還是軍事弱國都離不開戰爭動員體制的支撐,戰爭動員體制先進程度也將對戰爭進程和結局産生重大影響,可以説,美國之所以能在近幾場戰爭中連續作戰,並取得較好的效果,很大程度上要歸功於其完善的戰爭動員體制。
美國的動員體制由動員組織機構、動員法律體系和動員計劃體系三部分組成。
一是動員組織機構健全有力。美國實行聯邦政府集中領導,政府各部門分散實施,並將全國劃分為若干動員區的戰爭動員體制。美國把各級動員機構看作是整個動員體制的核心部分,包含動員決策機構、動員協調機構和動員執行機構三大部分。動員決策機構,是國家平時進行戰爭動員準備和戰時實施動員的統率機構,是動員體制的神經中樞,它有權批准動員和使用武裝力量計劃,並監督執行情況。《美國憲法》將美國武裝力量的領導權賦予總統,將宣戰權賦予國會。最高決策機構即國家指揮當局(由總統和國防部長組成,在特殊情況下,可由其副職或指定的代表組成)負責指揮國家武裝力量,包括對戰爭動員行使指揮權。動員協調機構由總統安全事務助理任主席,成員由13個部、7個局、委和參謀長聯席會等20多個部、署級機構的人組成。動員執行機構主要是指聯邦政府各職能部門(包括政府各部、署、局)下設的各種動員機構,它們根據國家對戰爭動員的總要求,分別制定與本部門本行業職能相一致的動員計劃,並互派聯絡員進行協作與聯絡。據統計,美國國會、政府和軍隊參與動員工作的主要部門約80個,其中國會佔1/3,軍政系統佔2/3。保證美國戰爭動員得以順利實施。在伊拉克戰爭中,美軍之所以在很短的時間、較大的空間順利實施各種動員,主要得益於其健全的動員機制,及時將戰爭潛力轉化為戰爭實力。
二是動員法規體系完善。戰爭動員是一種典型的國家行為,是為保障國家安全和滿足安全需要而進行的重要活動。其性質決定了戰爭動員活動具有高度的權威性和可靠性;而完善的動員法規體系是確保戰爭動員機器順利運轉的可靠保障。
為保證戰爭動員體制的順利運作,美國建立了一系列動員法律法規體系。可分為兩大類:一類是和平時期的動員法規體系,即總統或國會宣佈國家進入緊急狀態之前,根據形勢發展需要採取行動的法律依據;另一類是總統或國會宣佈國家進入緊急狀態或者國會宣戰之後,進行動員的法律依據。美國構築完善的動員法律、法規體系不僅是調整國家各個方面關係的主要手段,同樣也是維護戰爭動員體制權威的基本依據和強力支撐。通過平時制定完善的動員法規制度,提高戰爭動員的速度和效益。
目前,美國動員基本法規有《總動員法》(或稱《國防動員法》)、《國家緊急狀態法》、《戰爭授權法》、《1947年國家安全法》、《1950年國防生産法》等。專門法規有《國防部組織法》、《軍事人員管理法》、《1946年戰略和重要物資儲備法》、《國家工業貯備法》、《國防資源法》、《商船法》、《民航預備役條例》、《礦産政策法》、《國防優先法》、《海事法》等。這些法律法規是對確定動員規模,規定動員程式,明確各部門在動員方面的基本職責與許可權等具有重要作用。
三是動員計劃體系週密。動員計劃是美國動員準備與實施的基本依據,對組織戰爭動員具有重要影響。適時規劃與作戰需要相吻合的戰爭動員建設計劃,明確階段性建設的目標和要求,制定具體動員實施的步驟和措施,不僅能使各個動員機構找準位置,而且能使動員工作時時圍繞總體目標有序推進。
美國認為,實施戰爭動員過程,就是要在臨戰前和整個戰爭過程中將國家平時積蓄的戰爭潛力,按照需要有組織、有步驟地轉化為戰爭實力的過程。要縮短這一過程,關鍵一條就是事先必須制定週密的動員計劃。在海灣戰爭中,美國由於事前動員計劃週密,在海灣危機發生之後,連續徵用了71艘民船、418架飛機,動員了24.5萬名後備役人員,緊急運送軍用物資趕赴海灣前線,從而贏得了時間,爭取了主動。聯邦政府制定的《國家緊急動員計劃》,明確了政府各部門應該的動員職責。1988年重新頒布的《國防部動員總計劃》是軍隊系統最高級別的動員計劃,該計劃明確了國防部各直屬部、局、署、各軍種部以及海岸警衛隊等各單位的動員職責,闡明瞭各部門在和平時期進行應急準備和在緊急狀態中進行動員時所要完成的任務。《國防部動員總計劃》將三個軍種部和海岸警衛隊的任務分為“平時”、“危機時”和“戰時”三大類,各類都有詳細的內容。如“平時”任務分為制定計劃、建設部隊、組織人員、進行財政準備、制定獲得動員計劃和程式、確定工業基礎的需求、訓練人員與部門和建設自動數據處理系統等八項。此外,美國還制定了一系列的專項動員計劃,如《戰時軍隊動員計劃》、《交通運輸動員計劃》、《民防動員計劃》、《食品和農業動員計劃》、《能源準備計劃》、《戰時經濟動員計劃》等。各類的計劃,使美國戰爭動員得以迅速地進行,提高了其應付全球突發事件的能力。
此外,美國也越來越重視聯盟動員。如在伊拉克戰爭中,布希政府不遺餘力地進行了全方位的國際外交動員,意在造勢,凝聚民心,爭取盟友,求得同情和支援。戰前,美國副總統切尼出訪十一國,試圖説服中東各國支援美對伊動武,最終也使得聯合國安理會通過了一系列對伊制裁的決議,形成了廣泛的國際反伊統一戰線,為贏得戰爭勝利創造了條件。再如,美國在“9·11” 事件後,即開始聯盟動員工作,以爭取國際支援,打擊恐怖分子。
應該承認,美國的戰爭動員體制目前是世界上較完善的國家之一,但並不意味著美國動員體制已完美無缺。比如美國許多動員方面的法規是在上世紀50—80年代制定的,存在著許多缺陷,這與當今高技術條件下的局部戰爭所需要的動員體制還存在著一定的差距,而且美國動員體系機構臃腫龐雜,關係複雜,影響了作戰的需要。