一、議會及其立法許可權
英國沒有成文憲法,它的憲法是由成文法、習慣法、慣例組成,主要有大憲章(1215年)、人身保護法(1679年)、權利法案(1689年)、議會法(1911、1949年)以及歷次修改的選舉法、市自治法、郡議會法等。英國是西方近代議會民主制度的發韌國,也是最早創立近代資本主義立法體制的國家之一。英國議會由上院(貴族院)、下院(貧民院)、國王共同組成,行使國家的最高立法權。英國議會創建於13世紀,迄今已有700多年的歷史,被稱為“議會之母”。上院由王室後裔、世襲貴族、新封貴族、上訴法院法官、教會大主教和主教組成,共669名議員,無任期限制。上院的立法職權主要是:提出法案;在立法程式中可以拖延法案生效;審判彈劾案;行使國家最高司法權。下院議員由普選産生,共659名議員,任期5年。下院的立法職權主要是:提出重要法案;先行討論、通過法案;提出質詢;財政法案只能由下院提出和通過。國王被看成是“一切權力的源泉”,“國家的化身”,在政治生活中處於“臨朝而不理政”、“統而不治”的地位,具有國家的象徵意義。在立法職權方面,國王批准並頒布法律;制定文官管理法規;頒布樞密院令和特許狀;召集、中止議會會議;解散議會;任免重要官員。但是,國王的這些權力主要是象徵性的,行使這些權力主要還是一種形式。例如,國王批准法律,必須先經由議會通過,國王只是履行一下手續;國王解散議會,但必鬚根據首相的決議才能採取行動。
英國兩院的立法權力經歷了一個互變的演化過程,即上院權力由盛而衰和下院權力由弱而強的過程。14世紀時,立法權屬於國王,下院只有立法請求權,上院則有立法同意權。1688年“光榮革命”以後,英國確立了議會至上的原則,議會的立法權威和地位得到確認。1911年的議會法頒布以後,限制了上院的權力,它不能像以前一樣否決下院通過的法案,而只能將法案(財政法案除外)拖延2年生效;對於財政法案,上院只能拖延1個月。1949年通過的新議會法規定,上院對法案拖延生效的期限由2年改為1年;除財政法案下院可以徑送國王批准成為法律外,其他公法案如果是經過下院連續兩個會期通過的,雖經上院拖延,也可以徑成為法律。本世紀以來,英國工黨主張從根本上取消上院,理由是上院作為一個不是民選而又不能順應輿論的機構,不宜肩負立法的使命。
英國議會居於優越于其他機關的“至上”地位,曾經擁有幾乎是無限的立法權。因此有人説,英國是“議會萬能”的國家,議會“除了不能把女人變成男人或者把男人變成女人外,在法律上什麼都能做。”英國著名憲法學家A.V.戴雪早就對其議會至上的地位做了論述:議會“根據英國憲法有制定或者廢除任何法律的權力;更進一步説,……英國法律不承認任何人或機構有推翻或廢止議會立法的權利。”英國議會立法的職權可以説是無所不能,主要包括三個方面:
第一,立法。議會負責制定、修改、補充、廢除法律;向行政機關做出授權立法的決定。
第二,監督政府。議員對政府提出質詢;對政府政策進行辯論;批准條約;對政府提出不信任案。
第三,財政監督。財政法案只能向下院提出並由下院審議和通過;政府必須按照下院批准的預演算法案和撥款法案支付款項;徵稅和發行公債必須得到下院的批准。
二、政府在立法方面的許可權
英國雖然奉行三權分立原則,在體制上也是由議會行使立法權,政府行使行政權,法院行使司法權,但是,一般認為,英國的分權制度並不十分嚴格,尤其是立法與行政兩種權力的界限不甚明瞭,因此,政府在立法方面的許可權是比較多的,政府對於議會立法的參與、滲透和控制也比較明顯。而且,按照英國的政治理念,政府要受議會控制,但在實踐中,“議會‘控制’政府已是無稽之談,議會並不能控制政府,幾乎總是政府控制議會。”
英國議會享有立法權的體制,“可能使人以為法律是由議會‘制定’的。但是,這些表面現象都是欺騙。”事實上,議會並不起草法案,對法案的修正權,也主要由政府行使。
(一)政府的立法提案權
英國政府在議會立法過程中起著較大作用,行使立法提案權就是其中之一。按照憲法慣例,內閣和部長可以向議會提出法案。據統計,從1978-1982年,英國政府向議會共提出497項法案,議會通過472項,通過率為95%;同期議員共提出632項法案,議會通過122項,通過率為19%。“自1945年以來,不管是保守黨政府,還是工黨政府,政府議案在議會每次會期中平均有97%的議案獲得通過。”
(二)控制議會審議法案的議程
英國下議院的立法議程由內閣成員充任的立法委員會負責編制,政府掌握了議會立法的時間表。由於二戰以後,政府職能不斷強化,議會法案數量增多,為了節約立法時間,議會立法程式中規定了可以提出終止討論或者限制討論法案的動議,政府常常利用這種議程來抵制或者拖延議會的立法。
(三)行使授權立法權
英國自14世紀以來授權立法就已相當普遍。亨利八世統治時期,1539年議會通過《公告法》,授予國王發佈公告以限制議會法律生效的權力,國王的公告具有和議會制定的法律相同的效力。亨利八世還頒布了《官吏法》,通過該法任命政府特派員並授予其制定具有法律效力的法規、條例、法令的權力。然而,從十七世紀初至十九世紀末,對政府權力的猜忌是英國憲法的一個特徵,在議會與國王的鬥爭中,立法權逐漸佔了優勢,議會的地位明顯提高,議會方面提出一個根本原則,即國王無立法和徵稅的權力。在議會與國王的力量對比且行政權處於劣勢的背景下,上述觀念和原則直接影響了英國授權立法的適用,表現在實踐上,是18世紀以後的相當一個時期授權立法逐漸減少。但這並不意味著英國停止使用授權立法這種立法形式,事實是,18世紀議會繼續授權行政機關制定救濟貧困和排除污水方面的法規。英國的授權立法復蘇于19世紀後期。在這個時期,由於經濟的迅速發展,第二次産業革命引發了諸多社會問題,迫切需要國家通過立法加強對經濟的控制,而立法機關不能滿足這種需要,遂不得不授權行政機關制定行政法規來適應經濟發展對立法的需求。而且,“由於‘集體主義’的發展,政府權力的範圍有所增加,因而制訂委託立法的權力在數量上必須增長。”1932年,英國大臣權力委員會在一份報告中對授權立法産生的主要原因,做了簡要概括:1、議會立法時間有限;2、現代立法內容極具技術性;3、對於緊急事件急速處理的必要;4、授權立法面對新情況具有較大的適應性;5、授權立法有從容實驗、不斷完善的機會;6、授權立法是應付緊急情況、保障人民利益的需要。
英國授權立法復蘇的主要標誌,是1893年《規則公佈法》的頒行。該法為制定法和條令的頒布予以了某些規定:賦予大部分授權立法以法律文件的名稱;認定授權立法是具有立法權性質的,而不是行政權性質,尤其是由政府部門制定的條例具有立法權性質。在英國的立法體制中,議會可以授權法授予內閣、部長或者其他權力機構立法權;授權法應當規定授權的原則、目的、範圍和期限;在某些情況下,可以授權修正議會的制定法。在英國,授權立法的要件包括:
1、必須依據法律並且為了執行法律而制定法規;
2、授權立法應當符合授權法要求的目的和內容;
3、法規必須在各該行政機關的許可權內頒行;
4、授權立法必須按照規定的程式和形式頒行。
從19世紀起,英國的授權立法數量劇增:1894—1913年,平均每年為1238項;1914—1918年,平均每年為1461項;1919—1929年,平均每年為1677項;1940—1945年,平均每年為2049項;1950年為2144項。在英國,政府的授權立法已比議會立法超出30倍。