五月十八日山西省大同市左雲縣民營新井煤礦發生一起透水瞞報事故，目前失蹤57人。國家安監總局、國家煤監局在事故通報中説，該礦違法超層越界開採、超採，井下層層轉包，勞動組織混亂。面對嚴重違反安全規定造成的這一礦難，我們不禁要問，安監、煤監部門是如何履行職責的？國家近年相繼出臺的關於煤礦安全生産的法規很多也很具體，為什麼如此明顯的大規模的違規生産竟無人過問？到底是什麼原因？為此筆者作了大量研究，走訪了多家市、縣及鄉鎮三級政府的相關部門，發現我國現有安全生産監管體制存在的一些問題，引發了思考。

一、對我國現行安全生産監督管理體制的基本評價

2005年2月，黨中央、國務院決定，將國家安全生産監督管理局調整為國家安全生産監督管理總局，升格為正部級，為國務院直屬機構，承擔國務院安全生産委員會辦公室的職責和原國家安全生産監督管理局的全國安全生産綜合監管職責；國家煤礦安全監察局單獨設立，規格為副部級，為國家安全生産監督管理總局管理的國家局。這次調整，國家安全生産監管體制基本理順，政府的安全監管職能得到進一步加強，國家安全監管體制得到進一步健全和完善。具體表現為，一是安全生産監管系統自形成以來規格相對較低、權威相對不足的問題趨於緩解，二是安全生産監管職責進一步明確，三是安全生産指導協調職能進一步強化，四是全國安全生産監管機構逐步健全。

二、國家安全生産監管體制尚存問題

1、權力分散、職能交叉。當前體制仍然很難從根本上解決長期存在的權力分散、職能交叉問題。目前，我國安全生産監管格局涉及到安監、質檢、衛生、勞動、公安、交通、鐵道、民航、建設、旅遊等諸多部門，權力分散不易集中行使，增大了部門間協調難度，降低了監管治理力度，增加了執法成本，削弱了執法效力。

監管權力的分散化，也帶來政出多門、職能交叉的現象。各安全監管部門都有各自的法律法規或部門規章，致使一些工作政出多門，令企業無所適從。一項工作，安監、煤監、質檢、公安、衛生、消防等部門都在管，都在下發文件安排而又無法協調。同時，多個部門負責使得工作上的扯皮和監管上的缺位在所難免，為部門之間推諉塞責留下了空間，進而出現了要麼無人過問要麼越位爭權的現象，難以形成高效、統一的工作機制。

2、安全生産綜合監管部門難解地方保護瓶頸。一些地方政府為了GDP的增長、稅收增長以及自己的政績，認為安全監管過於嚴格會干擾地方經濟的發展，就對安監工作直接進行干預，採取放鬆安全執法、消極對待違規生産的企業甚至倚重、保護這些企業的態度。在這樣的環境下，安全生産監管工作勢必偏離目標甚至失靈。對上級部門，一些地方政府報喜不報憂，重大、特大事故頻繁發生而瞞報、少報。而地方各級安全監督管理機構，是地方各級政府履行安全管理職責的代表機構，要服從於地方政府利益，其監管工作必然受到擎肘，處於一種被動和尷尬境地，難以施展手腳。

3、地方安全生産監管機構建設與中央調整不能同步進行。在安全生産監管任務最為繁重的市、縣兩級，一部分地區的安全生産監管機構尚未組建。已建立的機構其管理形式、獨立程度和內部機構設置也有很大差別。很多縣一級的安監、煤監部門，都是一套人馬二塊牌子。有行政機構，也有事業單位；有直屬機構，也有二級機構。全國還有近三分之一的省、自治區、直轄市，大部分市、縣兩級的安全生産監管機構還比同級政府的部門或單位低半格，很多還是政府部門管理的二級機構。

4、基層分管領導和安全監管人員的思想壓力大。國家加大對政府分管領導和安監人員責任追究力度，致使基層分管領導和安監人員思想壓力加大，政府領導多不願分管安全工作，無奈中只好採取輪流分管安全工作的辦法，否則一個領導會背太多的處分，亦為保護幹部。某産煤大省一個市年內即有二位安監局長主動辭職。在官本位思想深入人心的內陸城市，這一舉動非同尋常！它勢必影響安監隊伍的穩定。

5、統一協調煤礦換證工作，統一證件時限。一個煤礦合法開工要辦採礦許可證、煤炭生産許可證、安全生産許可證、營業執照、礦長資格證、安全資格證、爆炸物品使用證、儲存證、安全基本條件評價核準書等多個證件。證件期限不等，換證部門不同，使企業長期處於換證狀態，給安全工作帶來很大隱患。各安監部門應統一協調煤礦換證工作，統一證件時限。

三、進一步完善我國安全生産監督管理體制的幾點建議

1、正確認識權力分散問題，強化安全綜合監管部門的協調功能

進一步理順安全綜合監管部門、安全生産專項監管部門和監察、司法、工會等有關綜合部門以及地方人民政府之間的關係，建立必要的工作聯繫和協調機制，加強溝通，搞好督促指導，做好協調服務。

2、進一步理順煤礦安全監管體制

調查中發現，由於我國現有安全生産監管格局剛剛形成，各級監管部門權力、職責分工不清，好事搶著辦，事故推責任。在一個省，直接監管煤礦的職能部門就有煤礦安全監察局、煤炭工業局和安全生産監督管理局。在具體工作中，時有互相碰撞、扯皮現象，降低了安全生産綜合監管工作的統一性。應儘快理順煤礦安全監管體制，或將職能合三為一，或進一步明確細化三部門的職責。尤其是安監、煤監二部門的職責。

3、加大力度，儘快健全基層各級安全監管機構

我國基層各級安全生産監管機構尚不健全，而恰恰基層安全監管任務最為繁重。從隊伍建設看，當前我國多數安全生産監督管理機構的監督管理執法人員不足，超負荷運轉。我國安全生産監察人員與每萬名職工的比例小于0.83,而英國為4.5,德國為3.5,美國為2.1。

4、在必要的時候，安全綜合監管部門實行垂直管理

基於我國正在進入一個安全事故多發期和安全生産涉及領域擴大化的社會發展形勢以及安全生産工作的複雜性和重要性，有必要探討在安全綜合監管系統實行垂直管理。在整個安全生産綜合監管系統實行垂直管理，符合國家安監總局“綜合不代替，監督不失控，協調有權威，指導有效果”的綜合監管思路，有利於安全生産工作的進一步加強。實行垂直管理是科學構建安監系統的需要，但我們也要看到，安全生産綜合監管系統實行垂直管理，需要一定的條件，時機成熟了才可推開。