近日,十屆全國人大常委會組成人員分組審議了監督法草案,這是繼2002年8月九屆全國人大常委會第二十九次會議、2004年8月十屆全國人大常委會第十一次會議之後,第三次對監督法草案進行審議。
與近來廣受關注的反壟斷法審議和胎兒性別鑒定不入罪相比,監督法提交人大審議激起的反響顯然要小,甚至處於一個被忽視的境地。然而,監督法草案的審議更值得關注,不僅因為這部草案已經醞釀20年、經歷12次易稿,更是因為它在國家法律體系中不可或缺的地位,在於它對國家法治發展不可替代的作用。
在我國,人大是國家的權力機關,主要行使立法權和監督權。近年來,人大在完善社會主義法律體系方面做了大量工作,但對“一府兩院”的監督卻處於薄弱環節。例如2001年初,瀋陽市中級人民法院工作報告被市人大代表否決,一舉震驚全國,輿論稱之為中國人大作用實質性加強的標誌性事件。然而,對於否決之後怎麼辦?這凸顯出民眾對監督立法的殷切期盼。
據統計,從1985年六屆全國人大三次會議開始,已有上千人次的全國人大代表提出關於儘快制定監督法的議案86件。1991到1994年,監督法兩度被列入全國人大常委會的立法規劃。
真正的法治離不開監督。在國家生活的各種監督中,人大的監督是最高層次的監督。憲法對國家權力機關的監督職權作了原則規定,需要制定專門的監督法把憲法原則具體化,讓人大監督權的行使步入規範化、程式化軌道。近幾年,一些地方人大制定了監督工作條例或辦法,並開展了執法檢查、個案監督、質詢等活動。但這些地方性法規在適用範圍、適用對象乃至內容規定方面還不盡一致,需要全國立法統一規範,對人大監督的內容、範圍、方式、程式以及機構等作出明確規定。
在監督法的內容設計上,我以為有兩點對於國家法治發展意義非凡。
一是啟動人大憲法監督機制。我國憲法明確規定,人大負有“監督憲法的實施”的職責,對行政法規和地方法規進行違憲審查。憲法是國家的根本大法,監督憲法的實施是國家法治發展的基礎,維護法律法規的合憲性是社會主義法制統一的根本要求。目前,我國法律框架內沒有違憲訴訟等機制,監督憲法和法律實施必然要求人大切實履行憲法職責,通過專門的監督立法,設立專門的監督機構如憲法委員會,採取符合國情的監督模式,對法律法規和規範性文件是否合憲、合法,對“一府兩院”的行為是否合憲、合法進行富有成效的監督。
二是規範人大司法監督機制。人大開展個案監督是履行對“兩院”監督權的重要方式,但近年來關於人大的個案監督引起了諸多爭議,不少人擔心個案監督會干擾和侵犯司法獨立。其實,這種擔心並不是因為人大是否有權進行個案監督,而是因為人大司法監督缺乏相應的法律規範。由於人大對司法的監督,在理論上涉及司法獨立的保障,在技術上涉及人大如何介入司法程式,而我國憲法和法律對人大司法監督的範圍、方式、步驟等沒有作出具體規定,所以造成了今日司法監督的困境。那麼,人大究竟應該對哪些案件進行監督?採取何種方式進行監督?監督程式如何提起?這一系列問題都需要及早制定監督法,使各級人大開展司法監督有據可循。