□范恒山

中國改革是二十世紀八十年代以來人類社會最引人矚目的偉大事件之一。改革不僅成功實現了由傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的基本轉變，而且帶來了中國經濟社會的巨大發展；改革不僅改變了中國，也深深地影響了世界。政府行政管理體制改革是中國改革的重要組成部分，這一改革使政府行政管理呈現出新的風貌，有力地推動了社會主義市場經濟發展的進程。中國改革正處於攻堅階段，政府行政管理體制改革地位更加重要，任務更加艱巨，需要下更大決心，花更大氣力，用更高技巧，積極穩妥地向前推進。

一、政府行政管理體制改革的主要成就

1978年以來，適應經濟體制改革的深入展開，圍繞政府職能轉變，我們推行了政企分開、行政審批制度創新、政府機構改革、科學民主決策機制建設及國有經濟佈局和結構戰略調整、行政法制建設等一系列改革，實現了政府行政管理體制的重大轉變。其成就，大體表現為五個方面的“變化”：

管理理念發生變化，行政基點走向科學。隨著社會主義市場經濟發展和對社會主義本質的認識不斷深化，與計劃經濟和特定意識形態相聯繫的不科學的管理理念得到矯正，政府行政管理的著力點實現了重大轉變。而科學發展觀和社會主義和諧社會戰略思想的提出與貫徹，進一步實現了行政基點的公正、全面與務實。最重要的是兩個方面的變化：一是改變了國有經濟是公有制的唯一形式和社會主義的正宗經濟成分的觀念，政府從單純服務於國有經濟轉向服務於一切有利於生産力發展的經濟成分。二是改變了發展就是經濟發展和經濟增長速度決定社會主義發展程度的觀念，政府從致力於抓GDP增長速度轉向抓經濟品質、效益的提升和經濟社會的全面協調發展。這種變化推動了體制和政策上的一系列調整和改革：積極拓展公有制的多種實現形式，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，逐漸使股份製成為公有制的主要實現形式；健全法律法規、放寬市場準入、改革審批限制、完善服務體系、消除政策歧視，鼓勵、支援和引導非公有制經濟快速發展；推進經濟增長方式轉變，改善經濟結構，著力提高資源利用效率，積極發展迴圈經濟，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調；實行工業反哺農業、城市支援農村，推進社會主義新農村建設，促進城鄉協調發展；實施區域發展總體戰略，推動建立東中西優勢互補、良性互動的區域協調發展機制；完善體制並增加投入，加快發展各項社會事業，促進人的全面發展。這些調整和改革，帶來了中國經濟社會發展的嶄新局面。

管理範圍發生變化，政府職能漸趨合理。政事不分、政企不分、政府包攬一切是改革前政府管理的顯著特點，政府既擔負著經濟社會管理職能，又承擔著國有資産所有者的重任；既執掌著宏觀管理和經濟調節的權力，又直接從事著具體的生産經營活動。政府角色錯位、職責混雜，産生了一系列經濟社會問題。因此，調整政府管理範圍、規範政府管理職能成為改革的重要內容。主要的，一是推進放權讓利，採取多種形式擴大企事業單位的自主權，把不宜由政府管理的事務逐漸交還給企事業單位；二是推進政企分開，實現政府部門同所辦經濟實體和直屬企業脫鉤，同時，推進國有資産管理體制改革，實現政府公共管理職能和國有資産出資人職能分開；三是推進國有經濟佈局結構的戰略調整和現代企業制度建設，努力實現政資分開，減少政府部門通過資産紐帶對企事業單位的直接干預；四是推進行政幹部選拔任用和政績考核機制改革，通過完善選拔考核標準和方式，促進政事企分開，推動政府職能轉變。這些改革使政府管理的範圍得到了積極的調整，從宏觀微觀都管、大事小事都抓轉變到主要從事經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，從直接從事和干預具體經濟活動轉變到有效實施宏觀調控、創造市場機制充分而健康地發揮作用的環境條件上來，從不計代價單純追求經濟的高速增長轉變到促進經濟速度、品質、結構與效益的有機結合，推動經濟社會協調發展、人與自然和諧相處上來。

行政方式發生變化，管理手段不斷完善。作為推進政府職能轉變的重要手段，在政府行政管理體制改革進程中，行政管理方式的改革一直被擺放在重要位置。一是推進行政審批制度改革。重點是縮小行政審批範圍，削減行政審批事項。國務院各部門先後三次取消各類審批事項達1806項，佔總數的50.1％，31個省（自治區、直轄市）共取消審批事項22000多項，佔原有審批事項總數的一半以上。與此同時，創新審批方式，更多地運用核準和登記備案的方式進行項目管理；規範審批程式，簡化審批手續，實行所有或“一條龍”審批服務，積極發展電子政務，推行網上審批；強化行政審批後續管理，通過責任追究、檢查評估等手段，防止反彈和復歸。二是完善宏觀調控方式。從依靠單一的行政手段調節轉向經濟手段、法律手段和行政手段並用，在實際經濟生活中，堅持經濟手段為首選、法律手段相配合、行政手段作補充；從主要是依靠指令性計劃調節轉向計劃手段、財政政策、貨幣政策等的有機結合、協調運用，而計劃手段主要體現為指導性計劃、預測性計劃、方向性計劃和政策性計劃。三是強化民主決策機制。推行政務公開，凡關係國計民生、改革開放的重大決策和管理事項，充分進行調查研究，認真聽取社會各界和專家學者意見，積極探索建立重大問題專家諮詢、社會公示和聽證制度，把管理和決策的過程變成充分發揚民主和凝聚民心、集中民智、反映民意的過程。

行政基礎發生變化，政府行為日益規範。行政基礎的合理性直接決定政府行政行為的合規性。這些年，圍繞政府職能轉變，著力優化行政基礎，取得了良好的成效。一是不斷深化政府機構改革，努力完善規範行使政府職能的組織基礎。機構臃腫龐大、重疊交叉必然導致行政職能的寬泛繁雜，必然導致政府對企事業單位的盲目而直接的干預，也必然導致政府部門間的摩擦和掣肘。自1982年以來，按照精簡、統一、效能的總體原則，中國相繼進行了五次力度不同的政府機構改革。這些改革，強化了從事經濟調節監管、社會管理服務的機構，減少了部門間的職責交叉，精簡了政府工作人員的數量，有效地推動了政府職能的轉變和行政效率的提高，從而不同程度地規範了政府部門的行政行為。二是不斷完善行政法規體系，建立健全政府規範履行職能的法制基礎。鋻於計劃經濟條件下行政法規基本空白、行政指令主宰一切的狀況，建立完備的法規體系約束政府行政行為，雖極具難度但又十分必要。這些年來，政府行政法制建設不斷加強，國家陸續頒布了一些關於政府部門行政許可權、行政程式和行政責任的法律規範，特別是在2003年頒布了《中華人民共和國行政許可法》。這些法規的頒布實施，既為政府施政提供了強有力的法律保障，又有效地規範了政府的管理職能和行政行為，為全面依法行政和從嚴治政奠定了良好的法律基礎。

幹部素質發生變化，行政能力有效提升。行政人員的素質，特別是行政領導幹部的素質，不僅直接關係到行政行為的合理程度，也決定著行政能力和效率的層次水準。多管齊下推進行政人員隊伍建設和素質提升，成為這些年政府行政管理體制改革的重要內容。一是建立嚴格的行政人員或公務員選錄機制。除特殊情況外，進入國家行政機關的工作人員都必須經過嚴格的考試考核，這種“凡進必考”的機制有效提升了行政人員的準入門檻。二是建立科學的行政領導幹部選拔任用機制。通過逐步探索，形成了民主推薦、民主測評、差額考察、任前公示、公開選拔、競爭上崗、適當範圍內投票表決、辭職解聘等一系列制度。三是建立規範的行政領導幹部定期輪訓和持續學習的制度。通過專門機構定期對各層次的行政人員和領導幹部進行脫産培訓，同時，建立健全科學的學習考核與激勵機制，推動領導幹部結合工作實踐不斷加強理論學習，提高政治、業務素質。圍繞行政人員的選拔任用和素質提升，相關的法制建設不斷加強，而2005年頒布的《中華人民共和國公務員法》，成為公務員隊伍建設和管理走向法制化軌道的重要標誌。

可以説，改革開放二十多年來，在政府行政管理體制改革方面所做出的努力是積極的，所取得的成就也是顯著的，這些成就為進一步深化政府行政管理體制改革、推動完善的社會主義市場經濟體制建設創造了有利的條件。

二、加快政府行政管理體制改革是全面深化改革的關鍵

我國經濟社會發展已進入了一個新的歷史時期，以科學發展觀和構建社會主義和諧社會的戰略思想為指導，全國人民正朝著新的目標邁進。到2010年，要在優化結構、提高效益和降低消耗的基礎上實現每人平均國內生産總值比2000年翻一番；到2020年，要建立起惠及十幾億人口的高水準的小康社會，實現經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、民生更加殷實。但前進的路途並不平坦，要在新的歷史起點上繼續推進社會主義現代化建設，實現預期目標，説到底要靠深化改革，而加快政府行政管理體制改革是全面深化改革的關鍵。

制約經濟社會全面協調可持續發展的體制障礙，從根本上説主要是政府行政管理體制不完善。自1978年以來，我國經濟保持了持續高速發展的勢頭，年均GDP增長達到9.4％，但城鄉區域發展不平衡、經濟結構不合理、經濟增長方式粗放、資源環境問題突出、社會事業發展滯後、就業壓力巨大以及投資盲目擴張、重復建設蔓延、地區封鎖嚴重、農民收入增長緩慢等深層次矛盾始終伴隨著這一過程。經過宏觀調控，這些問題在某些時期雖有不同程度的好轉，但是，一遇合適時機往往出現反彈，其中的許多問題在近些年更加凸顯。經濟社會生活中這些突出矛盾和問題之所以會長期存在且不斷發展，關鍵是相關的體制機制沒有理順。而這其中的許多問題來自於政府行政管理體制不順。例如，社會管理和公共服務職能薄弱、社會事業發展滯後、城鄉區域發展不平衡性增強等問題，與政府機構設置不合理、政府間管理職責不清晰、公共財政體系不健全密切相關；單純注重GDP增長，一味追求“形象工程”、“政績工程”，相應出現投資膨脹、重復建設、地區封鎖和市場分割，與各級政府事權劃分不清、財權不匹配和不完善的行政人員選拔任用制度、不科學的政績考核體系等緊密相連。在這種情況下，大量的涉及人民切身利益的重要問題也就得不到及時有效的解決。因此，通過推進改革，解決經濟社會生活中存在的深層矛盾與問題，關鍵是深化政府行政管理體制改革。

不深化政府行政管理體制改革，經濟體制改革難以順利向前推進。政府本身所擁有的權力和作為經濟社會管理者所處的特殊位置，決定了政府在改革中的主導地位和政府行政管理體制對整個經濟體制的特殊制約作用。隨著改革不斷向縱深推進，政府行政管理體制改革對其他改革的牽製作用日益明顯地體現出來。例如，要形成規範的現代企業制度，就必須通過有效方式割斷或阻隔政府與企業間的行政關係和資産紐帶，切實解決政企不分、政資不分問題；要形成統一開放、競爭有序的現代市場體系，就必須打破行政性壟斷與行政主導的地區封鎖；要形成靈敏有效的宏觀調控體系，就必須進一步規範政府職責、優化政府組織機構、創新行政管理方式；要形成完善的社會保障制度，就必須進一步理順各級政府的事權關係、建立健全公共財政體系；要形成嚴密的市場法律體系，就必須依靠制度建設嚴格約束行政權力，推行依法行政。要推動經濟體制改革的全面深化，必須把政府行政管理體制改革放到突出重要的位置。

儘管這些年政府行政管理體制改革取得了一定程度的進展，但許多關鍵性問題並沒有真正解決：政府職能轉變的任務仍很艱巨，政企、政事、政資不分的狀況還比較嚴重；行政手段仍居重要位置，審批管理依然寬泛；政府機構仍然龐雜，職責交叉比較嚴重；違規行政現象時有發生，法制管理相對薄弱。中國改革正處於攻堅階段，社會主義市場經濟體制建設已進入全面完善的“總體組裝”時期，必須適應經濟社會發展和改革形勢的新特點、新任務的需要，著力推進政府行政管理體制改革。