浙江溫嶺市新河鎮3月6日至 9日召開預算民主懇談會，鎮人大代表和其他公民通過民主懇談的方式參與鎮政府預算方案的討論和審議，並以人大代表提出“預算修改議案”的途徑，經鎮人代會的法定程式，修改、通過了鎮政府的“2006年財政預算報告”。從預算民主懇談的整個過程和結果看，基層的參與式公共預算的試驗，達到了預期的效果，具有一定的創新價值。
一、探索的背景
溫嶺市的民主懇談制度創建於1999年6月。初始階段的民主懇談，實質上是當地黨委、政府與群眾之間的對話機制，是溫嶺市在發展市場經濟的新形勢下以民主的方法加強和改進農村思想政治工作的一種新載體。 2001年初，溫嶺市委將民主懇談深化為一種新型的基層民主形式，此後，經過三年多時間堅持不懈的推廣、深化、規範和完善，初步建立起了黨委、政府組織、引導廣大群眾依法有序參與公共事務的民主決策、民主管理、民主監督的新機制。
然而，民主懇談作為一種基層民主形式，源於基層的實踐創新，是沒有法律地位的，屬於體制之外的制度安排的自然生長。而這種體制外的制度安排是否具有合法性，是否具有可持續性呢？這就涉及到一個制度框架問題，也就是民主懇談與法律、法規和現有的一些具體制度協調的問題，其中最主要的是與基層人大制度如何協調。
從基層人大自身的角度來考量，基層人大在某些方面沒有真正切實履行國家法律授予它的重要權力，像電腦一樣部分地處於“當機”狀態。這就使我們獲得了一個想像空間，探索民主懇談與基層人大結合的可行性以及結合的途徑，試圖以民主懇談“激活”基層人大，改變基層人大的不作為狀態，促進鄉鎮人大更好地履行其法定權力，把地方基層權力機構的角色和功能演繹到位。另一方面，通過民主懇談與鄉鎮人大的結合，將游離于體制外的民主懇談納入現行的制度框架之內，並使之逐步走向制度化、程式化、規範化，將這一原創性的基層民主形式導入可持續發展的軌道。
2005年，我們將民主懇談引入鎮人民代表大會，運用民主懇談的方式討論、審議政府預算。
二、溫嶺市參與式預算的特點
去年 7月 27日，溫嶺市新河鎮在人代會期間召開民主懇談會， 93位鎮人大代表和列席會議的 193位其他公眾就 2005年度的預算方案與鎮政府進行了對話和討論，提出了縮減行政管理費開支、增加教育投入等 18個問題。懇談會後，政府與人大主席團、預算審查小組召開聯席會議討論人大代表提出的問題，調整了包括縮減行政管理費 25 萬元在內的9 個項目，增減的資金合計237 萬元。鎮政府據此修改了政府預算報告，並在第二天的人大代表全體會議上經表決獲得通過。
新河鎮去年的嘗試雖然取得了相當不錯的效果，但也存在著一些明顯的缺陷。譬如，預算修改的程式不夠嚴謹，公眾的參與度不高，人大代表的意見表達得不夠充分，預算審查小組的作用發揮不到位，等等。今年，我們在世界與中國研究所所長李凡、中山大學政治與公共事務管理學院副院長馬駿教授等專家的指導和參與下 ，在去年的基礎上對預算民主懇談進行了進一步的探索和完善，針對去年操作中的缺陷，在程式上作了較大的改進和完善，並形成了《新河鎮預算民主懇談實施辦法》，在預算民主懇談會召開之前經人代會審議表決通過。今年的預算民主懇談會，無論從過程還是結果上看，是具有示範價值的成功案例，它有以下幾個特點。
1、預算的審議程式
預算的討論和審議採取“兩上兩下”的方式，分人代會之前和人代會期間兩個階段進行。
第一階段：
鎮政府的預算報告草案和預算的細化説明提前兩天發給人大代表。在人代會正式審議之前兩天，召開預算初審民主懇談會，新河鎮的社會公眾可自願參加。將參加民主懇談會的 110多位參與者分成農業、工業、社會事業三個組，鎮人大預算審查小組的9位成員也相應地分組分別參加並主持三個組的預算初審。會後，預算審查小組根據參與者的發言和討論情況分別寫出農業、工業、社會事業三個組的預算初審報告。
第二階段：
在人代會開會期間，召開預算審查民主懇談會，會議由鎮人大主席團主持，全體人大代表和鎮政府組成人員參加。
鎮政府作預算草案的報告和預算細化的説明；人大預算審查小組分別作農業、工業、社會事業三個組的初審報告。
人大代表發言，討論、審議預算草案；鎮政府回應人大代表的詢問、意見和建議。
人大主席團與鎮政府召開聯席會議，預算審查小組參加，按照初審報告和人大代表的審議意見修改預算草案，並形成“預算修改方案”。
人大代表按代表團分成五組，討論、審議政府的“預算修改方案”；人大代表若不認同政府的修改方案，可聯名提出“預算修正議案”。
人代會全體會議表決經人大主席團審查後提交的“預算修正議案”；表決經聯席會議修改後提交的預算報告草案。
2、細化的預算項目
預算項目的細化是預算審議的基礎。在此之前，新河鎮人代會審議預算與其他各地一樣，是徒有其名，完全走程式化的形式，人大代表即使有心想認真審議也是無從審起。其中的一個原因就是政府提交的預算報告只是粗略地列出十幾個沒有具體內容的支出大項，而沒有將這些支出項目細化、具體化，人大代表不清楚政府到底要把這些預算資金用在哪、如何使用，所以，所謂人大審議政府預算只能是一句空話。而現在，新河鎮經過這番改革，在2005 年和2006年的人代會上提交的不僅僅是粗略的預算報告草案，而且還有具體、詳細的預算細化説明。新河鎮政府提交給人代會審議的2006年度預算報告草案中有15項預算支出項目，預算資金共計9297萬元，其預算的細化説明則列出 15個支出大項所包含的全部具體的子項目，共計110項。以“行政管理費”為例，預算報告草案中有一大項“行政管理費”的支出是1587萬元，預算的細化説明則將此大項分解為17個具體的子項目。這樣，人大代表對鎮政府機關的行政開支就一目了然，就能夠仔細地審查各項行政開支的必要性和合理性。
3、公開性和參與度
公開性和公眾參與是建立公共預算的必然要求，也是充分表達民意的基礎。新河鎮預算審議的公開性主要體現在兩個方面：一是公開預算方案。這公開了的預算方案不僅僅是預算報告草案，而且更有意思的是將每一項支出的具體的子項目無保留地全部公開，這使得新河鎮的公民對政府在本年度怎麼花錢、錢花在哪都清清楚楚。而且，預算方案是提前兩天發給人大代表和其他參與者，他們可以把預算方案帶回單位、帶到家裏，因此，預算方案其實是向全鎮公開。二是公開審議過程。無論是對每一個預算項目的審議，還是審議的每一個環節，都是在完全公開、透明的狀態下進行。
新河鎮去年的預算民主懇談會公眾的參與度並不高，今年在這方面作了較大的改進。在人代會之前兩天，先召開預算初審民主懇談會，民主懇談會的通告五天前在各村、居張貼，社會公眾可自願參與。在這次以一般社會公眾為參與主體的民主懇談會上，到會的 110多名參與者體現出了很高的參與熱情，向政府提出的意見、要求、建議多達59條。這一些顯示了公眾參與的廣泛性和參與的有效性。
4、充分的民意表達
民意表達是否充分，是預算審議的關鍵。去年新河鎮的預算審議只有一次集中的大會討論，由於大會討論受時間的限制，僅有十多名人大代表獲得發言的機會，而且政府在修改預算草案後沒有再安排討論就付之表決，因此民意表達是不充分的。今年的預算民主懇談在審議的程式和方式上作了大的改進，彌補了上次的缺陷。
一是增加討論次數，採取兩次分組、兩次集中進行審議，使參與者表達意見的機會大大增加，也使討論更深入、更有品質。
二是改進討論方式，設置了分小組討論的程式。大會集中討論的優勢是，一人的發言全體參與者都能聽到，這就加重了發言的分量，給政府以壓力，促使政府認真應對並吸收參與者提出的合理意見。但是大會討論的方式相對嚴格、不夠靈活，而且由於注重參與者與政府之間的互動，也就是政府必須回應每一位參與者的發言，這一問一答，費時較多，減少了參與者的發言機會。而分組討論則注重參與者之間的互動，由於人數少、範圍小，方式靈活，參與者之間可以直接地進行辯論和協商，可以隨時發言，這就使得每個參與者都有表達意見的機會。而且，參與者在辯論中互相啟發，各種不同的意見進行碰撞和交鋒，使得預算的審議更為有效。
三是人大代表可以聯名提出“預算修正案”，這是預算審議過程中民意表達的最後程式也是最有效的方式。
5、“預算修正議案”
鎮政府根據預算民主懇談會的討論、審議情況，經聯席會議研究修改預算草案後向人代會提交“預算修改方案”；人大代表在參加各代表團對"預算修改方案"的討論之後，如果對鎮政府的“預算修改方案”不認同，可以五人以上聯名提出“預算修正議案”。人大代表的預算修正許可權是，削減或者增加某項預算支出的金額、否決某項預算支出。“預算修正議案”經人大主席團審查後，應由人大主席團提交人代會表決。新河鎮本次人代會人大代表共提交了八份“預算修正議案”，其中六份因沒有提出預算支出項目的具體增減金額，被作為一般的建議處理，另兩份經人大主席團審查合格提交人代會表決獲得通過。表決通過了的兩份“預算修正議案”的內容是，（一）計生事業費中的四項手術及外出調查經費 100萬元調減為 50萬元，城建基本建設支出中的村莊整治投入 200萬元調增為 250萬元。（二）城市維護費中增加垃圾清運費 50萬元，預備費 330萬元相應調減為 280萬元。
人大代表提出“預算修正議案”是對政府“預算修改方案”和整個預算草案的最後也是最有力的糾正，是讓民意得到充分表達的最有效的程式安排。人大代表在民主懇談會上提出的意見、建議，政府在修改預算方案時，可以接受也可以不接受，此時政府是主動地修改；而人大代表提出的“預算修正議案”一經人代會表決通過，政府就必須修改，此時政府是被動地修改，這是制度內在的剛性約束機制。
6、財經小組
新河鎮去年的人代會通過了一個“設立人大財經小組”的決議。但是，去年財經小組的有些成員還不適應特定的角色定位，習慣於與政府的所有主張保持一致，弱化了對預算的審查和對政府預算執行過程的監督，沒有將財經小組的職能履行到位。為此，今年作了適當調整，將財經小組成員擴大到八位。新增的三位成員民主意識較強，對財政預算和當地的經濟社會情況比較了解，有一定的分析、判斷能力，在預算審議過程中發揮出了積極有效的作用。他們帶領其他小組成員分別主持了工業、農業、社會三個組的預算初審民主懇談會，會後寫出了各小組翔實、客觀的預算初審報告。在人代會的預算審議中，他們頻頻發言，其意見頗有見識而且切中肯綮。
三、探索的價值與發展前景
新河鎮今年三月曆時三天的預算民主懇談，參與的人大代表和其他公眾共計 410多人，在預算草案的討論、審議過程中提出的意見、建議達 112條，其中與預算有關的有66條，此外還有8個“預算修正議案”。 鎮政府據此調整預算支出項目13項，新增支出項目1項，修改內容2條，調整預算資金828萬元。其中，調減 7項，數額414萬元；調增6項，數額404萬元；新增1項，數額10萬元。這一預算審查結果對新河鎮的經濟、社會發展和群眾生活、福利的改善會産生多大的影響，現在還難以作出準確的估計。但是，這種參與式預算審查對於公共預算改革以及基層的民主化進程所獨具的價值，還是能夠作出大致的判斷的。
世界與中國研究所所長李凡認為，新河鎮的預算改革是中國地方政府公共預算改革的重大突破，初步實現了透明和參與的公共預算改革。
中山大學政治與公共事務管理學院副院長馬駿教授在接受《南方週末》記者採訪時説： “新河要求五名以上人大代表聯名才能提出預算修正議案，經過人大主席團審查，然後提交大會表決，過半數才通過。他們這次通過了兩個預算修正案，對於鄉鎮一級政權來説，這絕對是破天荒的一大步。其實，這也是國內第一起人大代表行使預算修正權。”“我認為新河試驗是具有中國鄉土特色的社會主義民主創新，是為了解決各種新問題而發展出來的新型治理模式。……新河試驗是中國式的公共預算，代表了我國建立公共財政的方向”。
溫嶺的參與式公共預算，是將民主懇談這一體制外的制度創新與現行制度相融合，把民主懇談引入鄉鎮人代會的預算審查、監督過程，從預算民主切入，以民主懇談“激活”基層人大，促進基層人大和人大代表依法履行自己的權力，使人民代表大會制度回歸人民民主的本來意義。
溫嶺預算民主懇談，正在為基層民主政治拓展新的生長空間，它將成為我國社會主義民主化進程的一個新的起點。
