□蘇 楊

改革開放以後，我國農村開始了日新月異的農村現代化進程，農業、農村、農民都發生了巨變：農業文明本來是一種天人合一的環境和諧文明，但在現代化的集約生産中發生了變化，具備了現代工業的污染特徵；同時，在農業社會向工業社會的轉變過程中，農村的産業結構和農民的居住方式也發生著根本性的改變：在一些發達地區，以鄉鎮企業形式為主的第二産業已經取代農業成為農村的“第一”産業；而人口居住日益集中使得小城鎮乃至自然村建設日益城市化，這些都使東部發達地區普遍出現與工業污染和城市環境問題類似的農村環境問題。“十一五”到2020年期間，是我國實現全面小康的關鍵時期，顯然也將是我國農村現代化進程最快的時期，東部發達地區的農村環境污染問題勢必成為未來全國性的主要環境問題。

浙江的農村環境問題

浙江是我國縣域經濟最發達、農民每人平均收入最高、現代化進程最快的省，但污染問題在現代化過程中日益嚴重。具體包括以下三方面：

1、鄉鎮企業污染仍在加重，畜禽養殖污染迅速上升

1990年代以來，儘管採取了“一控雙達標”、“關停十五小”等大規模的污染治理行動，但由於鄉鎮企業發展迅速以及産業結構等原因，鄉鎮企業污染仍然在繼續加重。2002年，浙江省鄉鎮企業“三廢”排放量僅居江蘇之後，列全國第二；同時，浙江省的集約化畜禽養殖場快速發展，但對其的環境管理和污染治理都未跟上，在一些地區其污染危害甚至超過了鄉鎮企業污染。

2、農業生産和農村生活污染造成的危害已經顯著影響人居環境品質

浙江省的農業生産已經對水環境和土壤環境造成了顯著的負面影響。浙江省農業生産中的普遍情況是：有機肥投入呈下降趨勢，而化肥、農藥投入不斷上升；化肥施用比例失衡，氮肥用量偏高，重化肥、輕有機肥的現象普遍存在；農藥使用不合理、不科學，忽視農藥使用安全間隔期等情況，且蔬菜、果樹等經濟作物較糧食作物更嚴重。此外，由於農村生活污水集中處理設施和垃圾收集處理設施建設明顯滯後於農村聚居點建設，農村生活污染造成的危害也與日俱增。目前，農村生活污水處理率不到3%。農村垃圾因其非有機質成分增加，已不再製作農家肥，而是家前屋後、河邊橋頭任意堆放，大部分最終進入河道。

這些污染源，造成的最嚴重後果是水體污染。2002年，浙江省水質性缺水嚴重，水資源變得越來越緊張。平原河網和城市內河水質污染依然嚴重；湖泊存在不同程度的富營養化現象，八大水系中滿足水域規劃功能要求的斷面不到50%，有的地方已很少有Ⅲ類（飲用水源的最低標準）以上的水體，加之生態用水量不足，全省有近千萬農民尚未喝上清潔衛生水，有近百萬農民喝水有困難。

3、土壤污染開始顯現，農用土地存在著土壤退化和污染物累積的狀況

由於城市污染轉移以及農村自身的污染，浙江省2002年的土地承受廢水、廢氣、廢渣負荷分別達到3.18t·km-2，1534m3·km-2，0.02t·km-2 ，全省受污染的耕地面積為3333km-2，佔耕地總面積的20%以上。超過20%的城郊土地的主要重金屬含量高於全省土壤背景值上限。

對浙江省的農村污染，從現象上看，可用“三不三無”總結：“鄉鎮企業不達標，農藥化肥不減量，秸稈糞便不利用；污水危害無人問，河道淤塞無人清，生活垃圾無人管”；從污染結構看，已由工業點源污染為主向工業點源、農業面源和生活污染並存方向轉化；從地域特徵上看，浙江省以規模擴張為特徵的傳統經濟增長方式使污染物排放量增長基本與GDP增長同步，農村環境污染因而呈現區域、流域型特徵。有的地方可用水資源、土壤資源量均因為污染顯著減少，農村環境污染已成為社會發展乃至經濟增長的制約因素。

浙江農村環境問題的主要成因

浙江省的農村環境污染問題是典型的以工業化、城鎮化為特徵的第一次現代化伴隨型問題。這是進入工業化中期、每人平均GDP達到2000美元後新興工業化國家出現的普遍問題。從1978年到2002年的24年中，浙江農村現代化進程基本上是以農村工業化為主導。1998年後，針對城市化大大滯後於工業化的實際提出了加快實施城市化發展戰略，浙江縣域經濟發展進入了以城市化提升工業化的發展新階段。這個過程中，三個不適應成為造成環境惡化的主要原因：

1、産業結構、産業佈局與污染治理方式不適應，使農村低、小、散型工業化帶來的污染氾濫

浙江是我國鄉鎮企業發展得最好的省之一。但浙江省自發性、就地性的農村工業化發展模式，實際上是一種反城市化的工業化道路，産業積聚低、發展成本高、環境污染重。這種污染的特點可以概括為：結構性污染（低）、規模性污染（總量小，但單位産值排污量較高）、佈局性污染（散）。雖然通過始自1996年的“一控雙達標”行動進行了整治，但産業結構轉換滯後於經濟增長，污染治理速度滯後於工業規模的擴大。在集約化畜禽養殖場的發展上也存在類似問題。

2、農業環境管理與農業生産的情況不適應，使面源污染突出

浙江水系發達，許多地方屬於河網密布地區，濫施化肥、農藥易於造成水體的富營養化污染。盲目從規模上追求單位土地的産出率而對化肥、農藥的環境管理制度滯後，對綠色食品的生産扶持不力，使化肥、農藥投入量增長顯著快於農産品産值增長，面源污染因此成為浙江封閉、半封閉水體污染負荷的主體。

3、農村城鎮化進程中環境管理和污染治理與人口規模不適應，使農村聚居點環境問題突出，基礎設施建設和環境管理滯後於城市發展

與快速推進的城市建設和日新月異的城市面貌相比，農村的村莊建設、環境整治和社會發展明顯滯後：一是村莊建設規劃滯後，“散、小、亂”的問題比較突出。村莊佈局散、規模小、建設亂。一些地方的村莊佈局缺乏規劃指導和約束，農民建房缺乏科學設計，有新房無新村、環境臟亂差等現象普遍存在，浙江省有超過4萬個行政村，每個行政村又有若干個自然村，有的行政村的自然村和居住點多達幾十個，村莊佈局分散，不僅造成了土地利用率下降，還增加了農村基礎設施建設和運作成本，影響了社區服務業發展。二是村莊人居環境基礎設施建設滯後，“臟、亂、差”的問題比較突出。由於農村稅費改革後村組織掌握資金不足，村莊管理程度下降，村莊公共服務滯後於新村建設，其中生活污染處理基礎設施建設和運營尤為滯後，造成農村人居環境品質顯著劣于城市。

鄉鎮企業污染集中治理、“萬村整治千村示範”工程、生態農業促進計劃和“浙江經驗”

浙江省對農村環境問題認識相對較早、較透徹。2002年以來，浙江省充分認識到農村環境污染問題是發展中的問題，並沒有不顧現實盲目提高環境污染治理的地位，而是以“生産、生活、生態”三生統籌理念為指導，分別推進了鄉鎮企業污染集中治理、農村聚居點環境整治，實施了生態農業促進計劃。

1、鄉鎮企業及集約化畜禽養殖場污染的集中治理

浙江省的鄉鎮企業污染治理經驗一言以蔽之：大力推行鄉鎮企業的進園、市場化、集中治理機制。

絕大多數農村的鄉鎮企業，都具有低、小、散的特點，採用傳統的針對規模以上工業企業的末端治理技術路線，會因為污染治理設施建設和運作的最小經濟規模限制以及高折舊率限制而不可行。但浙江省的鄉鎮企業污染治理因其自身的特點找到了解決辦法：1990年代以後，浙江把小城鎮建設與專業市場、鄉鎮工業園區建設有機結合起來，形成專業化分工、社會化協作的企業群和特色産業集聚區（所謂“塊狀經濟”），鄉鎮企業的污染治理模式也因此在2000年以後逐步形成：化零為整、集中治理。具體來説，就是變“誰污染誰治理”為“誰治理誰收費”。在污染企業集中到特色工業園區後，由具有環保設施運營資質的專業公司負責集中治理，污染企業的排污權還可以在園區內部轉讓交易，從而解決了鄉鎮企業污染治理設施技術落後、“規模不經濟”、折舊率高等難題，環境監管也變得容易。

類似的方法也被用於集約化畜禽養殖場污染治理。在2002年發佈的浙江省《關於加強畜禽養殖業污染防治工作的通知》中，除了明確用工業污染的管理辦法進行集約化畜禽養殖場管理外，還提出逐步推行規模養殖、集中治理、綜合利用模式和“種養平衡區域一體化”：即通過規劃協調區域內種植業和養殖業平衡發展，確保有足夠數量的耕地來消納糞便及處理物；在進行合理區域規劃的基礎上大力成片發展集約化畜禽養殖場（稱為“畜牧小區”），通過建設較大規模的沼氣綜合利用設施對畜禽糞尿進行集中處理和綜合利用。這種方式大大緩解了畜禽糞便帶來的嚴重污染。

2、農村聚居點環境綜合整治

浙江省將生産、生活、生態目標統籌起來考慮，從2003年起實施了以農村環境綜合整治為主題之一的“萬村整治、千村示範”工程。工程目標為用5年時間，對全省10000個左右的行政村進行全面整治，並把其中1000個左右的行政村建設成全面小康示範村(以下簡稱“示範村”)。工程內容包括以村莊規劃為龍頭，從治理“散、小、亂”和“臟、亂、差”入手，加大村莊環境整治的力度，完善農村基礎設施，加快發展農村社會事業等。其中直接與農村聚居點人居環境有關的具體措施為“六化”工程：佈局優化，道路硬化，村莊綠化，路燈亮化，衛生潔化，河道凈化。為了保證“六化”工程的順利實施，浙江省制定了以下政策：

①在工程實施中，確定了以下原則：農民自願，因地制宜。規劃先行，統籌安排。保護生態，協調發展。以民為本，整體推進。各方支援，密切協作。

②“三生”統籌：一方面通過規劃確保生産、生活所需必要的環境容量；一方面根據村莊整治需要，統籌考慮重大治理項目安排，然後“誰的孩子誰抱走”，避免了單獨的環境治理既沒有能力也缺乏其他部門配合的局面。在統一規劃的基礎上，村莊整治的規劃、水利、供水、交通、綠化、污水治理等任務分配落實給各相關部門組織實施。浙江省直有關部門在實施“萬里清水河道工程”、“萬里綠色通道”工程、“鄉村康莊”工程、“千萬農民飲水”工程、“生態家園富民計劃”等農村項目時，與“萬村整治、千村示範”工程建設有機結合。

③多方面大力扶持，包括財政補貼：2003—2007年，省財政每年安排一定的資金，主要用於示範村規劃編制補助和村莊整治的以獎代補。各市、縣(市、區)也安排一定的配套資金。有關環保項目所需經費列入縣級財政預算；稅費免減：凡涉及“萬村整治、千村示範”工程建設收費的，原則上能免則免，能減則減。各級各部門在簡化審批手續，降低規費收取標準；土地優惠：優先安排農用地轉用指標，積極盤活存量土地，保證村莊建設必要的用地。在村莊整治中，宅基地退建還耕和土地整理等繼續享受省定扶持政策。

④引導市場力量介入。在“萬村整治、千村示範”工程建設中，通過政策激勵，用土地資産運作、個人資本參與、企業投資經營、業主承包開發、共同投資管理等方式引導社會資金參與。截止2005年6月，財政投入50多億元，帶動社會投資高達170億元，政府財力投入起到了“四兩撥千斤”的作用。

另外，在整治中採用多項新技術並建立了相應實施機制。

3、生態農業促進計劃

對於面源污染，則實施了生態農業促進計劃。主要工作思路是兩條：建立標準體系，採用補貼、示範等方式多方面促進生態農業的發展。例如，制定了農業生産基地環境標準和農産品及其加工品的環保標準，並組建了相應的認證機構；對有機肥生産和使用予以補貼，對無毒和低毒農藥的開發研製與推廣銷售補貼，加大對農田基礎設施建設、耕地地力培肥生態農業示範縣建設等的財政資金投入力度等。

4、“浙江經驗”總結

可以將浙江省在開展鄉鎮企業污染集中治理、“萬村整治、千村示範”工程和生態農業促進計劃中的做法總結為“浙江經驗”，它包括三個方面：

一是在治理理念上，按照“三生統籌”理念，做到産業間協調發展，矛盾統籌解決，但優先解決人居環境問題。

二是在治理主體上，政府和市場各盡所能。在有關人居環境基礎設施建設等公益性較強的領域，政府擔負主要責任；對於易於將外部性內部化的領域，如鄉鎮企業污染治理，則放手市場化，但政府從財政補貼、貸款、稅費減免和土地價格等方面大力扶持並做好政策配套。

三是在治理方法上，強調“做早做大”：即做好規劃，把好第一關；集中治理，保證治理效果和降低成本。對於鄉鎮企業以及集約化畜禽養殖場的污染問題，通過産業結構調整、産業佈局調整以及推行工業園區污染集中治理的辦法解決；對於農村聚居點的環境問題，採取規劃控制，資源、能源、環境問題統籌，污染集中治理的辦法；對於農業面源污染問題，通過提高化肥、農藥利用率及推行綠色食品管理體系等前置手段（而非發生後治理）解決。

浙江經驗的啟示

儘管浙江農村是全國現代化程度最高的農村，其實情有別於全國絕大部分農村，但在“十一五”到2020年我國實現全面小康期間，全國將有越來越多的農村在工業化、城鎮化、市場化方面接近浙江農村目前的水準。顯然，“浙江經驗”對全國農村未來的環境污染治理來説，有很強的借鑒意義。這可從以下三方面體現出來：

1、重視農村環境污染問題，但從“三生”統籌的角度解決

經濟發展到一定程度，必須進行“生産發展、生活改善、生態良好”的統籌發展，才可能將經濟增長轉化為人的福利改善。但在目前的體制下，過於強調環境目標也是不現實的。制定兼顧“三生”的目標並且將其分解到相關職能部門，是務實的解決之道。

2、政府和市場各盡所能，政府從各方面扶持

農村環境污染治理是公益事業，必須強調政府在其中的主導作用。對正外部性突出的項目，必須以政府出資為主。但鋻於我國普遍存在的財政資金約束，也應充分運用市場機制，廣泛吸納社會資金。尤其是我國東部發達地區，人口密度、每人平均收入和污染強度都較高，通過市場化機制進行污染治理條件較好。只要在貸款、稅費減免、土地使用等方面制定優惠政策，就能夠通過市場力量對多類污染進行治理。

3、積極進行污染治理技術路線創新，強調做早做大

一是做早——抓好規劃，建立污染的事前預防機制。很多建設項目和農村聚居點的污染，如果發生以後進行治理，代價是高昂的。而如果通過規劃建立污染的事前預防機制，不僅可以實現“三生”統籌，就污染治理而言也事半功倍。

二是做大——強調集中治理、綜合利用農村環境污染問題的一個突出特點是“低、小、散”，通過集中治理、綜合利用的技術路線創新，有利於解決克服污染治理障礙。例如，在鄉鎮企業污染治理上採用進園（工業園）並扶持專業污染治理公司集中治理的辦法，可以取得改善污染治理效果、降低成本以及便於環境監管等效果。