□高尚全

為什麼要把行政管理體制改革

放在突出的位置

五中全會通過的“十一五”規劃建議把行政管理體制改革放在一個十分突出的位置，指出，加強行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水準的關鍵。要落實科學發展觀，完善社會主義市場經濟體制，建設一個法制的國家，離不開行政管理體制改革。為什麼中央把行政管理體制改革作為一個關鍵呢？我想我們應該從改革實踐當中來看，因為改革正處於全面深化和攻堅階段。攻堅階段要攻好多難關。比如説金融體制改革、資本市場發展、國有大中型企業的改革等等。解決這些難點，都離不開政府行政管理機制改革，行政管理體制改革，它既連接社會體制改革，又連接政治體制改革，處於中心環節。所以把政府行政管理體制改革作為下一個重點、作為關鍵就可以把社會體制改革、政治體制改革，把全面深化改革帶動起來。

改革要處理好政府與企業的關係

從建國以來我國經濟發展的歷史經驗教訓來看，計劃經濟體制下企業不成為一個企業，企業是作為政府附屬體。企業的産、供、銷、人、財、物，從生産原材料的供應到産品的銷售都由政府管起來。企業沒有自主權。所以計劃經濟的弊病在五十年代就暴露出來了。

1956年，我當時在第一機械工業部研究室工作，從事政策研究。我記得在1956年10月23日那一天，我好奇地發現一機部的招待所住了1440個人，為什麼住那麼多人呢？因為企業沒有人了要找部裏，沒有原材料了要找部裏，沒有配套協作件也要找，沒電了、沒煤了都要找，什麼事情都要找到部裏。這種體制它靠政府部門制定計劃，靠部門管理。另外，是靠發文件、開會來運轉。所以一機部的二局，一年發文件用了八噸紙。當時我還是個青年人，引起我的思考，説這種體制怎麼行呢？企業沒有自主權，蓋個廁所也要批。所以我寫了個調查研究報告叫“企業要有一定的自主權”，後來《人民日報》第二版登了我這個調查研究報告，在文章旁邊有個畫家給配了個漫畫。這個漫畫説：企業買個打字機，坐火車到了部裏來，部裏的領導桌子上放了一大摞的文件，可想而知，企業辦什麼事，都要經過部裏審批。這個漫畫反映了當時的情況。因此，怎麼樣解決行政管理體制，關鍵要處理好政府跟企業的關係。計劃經濟時代這個問題是很難解決的，因為企業都聽政府的，就是部裏代表政府，這種部門管理稱之為“條條專政”。

改革開放以後，覺得這個體制不改不行了，所以要簡政放權，把14種權力放給企業。現在是不是解決了呢？還沒有根本解決。所以五中全會在關於十一五規劃的建議説明中指出，目前政府仍然管了許多不應該管又管不好的事，而不少應該由政府管理的事卻沒有管好。這説明行政管理體制改革仍然跟不上市場經濟的需要。

著力解決一個矛盾

怎麼樣推進政府行政管理體制改革？政府改革的目標是什麼？就是把過去管制型的政府轉變為服務型的政府，把過去無限的政府變成有限的政府。所以建設服務型的政府、法制型的政府，是行政管理體制改革的目標。那麼，又怎樣改革行政管理體制？怎樣建設法制型的政府呢？

根據我的體會，可以用“一、二、三”來概括。一就是解決一個矛盾，當前社會的主要矛盾是什麼呢？我認為是人民全面快速增長的公共需求、公共服務同公共産品的嚴重不足之間的矛盾。

現在，我國每人平均GDP已經超過了1000美元，這個時期人們對公共服務、公共需求是快速增長的。比如説：公共醫療衛生、義務教育、社會保障、環境、安全、公共的資訊等。這方面需求越來越迫切，過去大家對公共需求不明顯，但是生活提高了以後，這方面的需求增長得很快。那麼我為什麼要把它提到一個主要矛盾呢？就是要把它與政府的職能轉變聯繫起來。因為過去政府的職能也好，政府的官員也好，主要的精力都放在GDP的增長、政績工程、私人産品這方面。在招商引資方面，書記、省長、市長親自出面招商，引資主要是一些私人産品，因為私人産品能夠反映政績工程，所以促使他往這方面使勁，而對於公共産品重視不夠。另外，提供公共産品是要花錢的。公共産品有兩個特點；第一是非排他性，私人産品有排他性。第二個特點：非競爭性，私人産品則是競爭性的産品。所以現在我們出現了一個問題，就是私人産品往往出現了供大於求。比如鋼鐵已經建成的、在建的、準備建的大概六億噸，實際上需要大概是三億多噸，就出現供大於求了，産能過剩了。它既説明將來可造成浪費，同時又是調整結構的很好機會，反正是優勝劣汰。

要解決這個矛盾，就必須把政府主要的職能、主要的財力集中到為老百姓提供更多更好的公共産品上來。所以要提高到這樣一個高度，目的是使得我們的各級政府、各級幹部，都要重視公共産品。政府的本質是服務，是為老百姓提供更多更好的公共産品，為市場主體提供公平競爭的環境，維護老百姓的合法權益。

政府要搞好兩個服務

二是搞好兩個服務。一個服務是要為市場主體提供公平競爭的環境。有的人利用權力、利用關係，比如過去物資緊張的時候領導批個條子，倒賣鋼材結果一下子發財了。在融資的時候，通過銀行搞好關係結果發大財。在土地批租的時候又是圈了一塊地發了橫財。産生這種現象，因為缺乏公平競爭環境，你批到這個土地，別人沒有這個機會，這個土地不是通過公平競爭和市場化的辦法來解決的。而是通過行政的辦法批出來的。每個人能力有大小，掌握的要素也不一樣，我們現在要按勞分配、按要素分配。那麼分配的結果肯定是不一樣的，如果一樣的話變成平均主義了。

有人説：過去實行效率優先、兼顧公平，結果出現收入差距擴大化了，現在要倒過來，要公平優先兼顧效率。這樣行不行？我説不行，有兩個不同層次的問題，它不能混淆起來，要搞社會主義市場經濟，你不講究效率怎麼行？不講究效率、沒有效率的市場經濟，不是好的市場經濟。計劃經濟的時候，每人一個月三兩油、半斤肉，似乎大家很公平。但是老百姓不滿足這樣的公平，在效率的基礎上才能夠實現更好的公平，這是個辯證關係，所以要進一步提高效率，也要更加注重公平。對政府來説，要努力創造公平競爭的環境。另外，政府要通過再分配的手段，來實現社會公平，比如通過稅收來緩解收入的差距，將來可以採取一些必要的政策措施。比如像英國一樣徵收暴利稅和遺産稅來調節貧富差距。另外，要創造條件使先富起來的社會成員、營利多的企業，鼓勵他們為社會多做貢獻，政府就要在稅收上給他創造條件。總之，不能簡單地説，現在公平優先效率不重要，兩個都重要。

第二要為人民的生存發展創造條件搞好服務。促進人的全面發展，需要各方面的條件，包括物質文明和精神文明。比如教育、醫療、衛生各方面的條件。政府需要為老百姓的生存發展創造條件。構建和諧社會，堅持科學發展觀，第一句話就是堅持以人為本。中央提出，要按照以人為本的要求來加強和諧社會的建設。

為什麼要提出以人為本呢？從和諧兩個字來分析，“和”字左邊一個“禾”，右邊一個“口”字，加起來是一個和，意思是人生下來就有嘴，有了嘴就要吃飯，人人有飯吃，就是要解決民生問題。“諧”是什麼呢？左邊一個“言“字，右邊一個“皆”字，就是人人要有話講，就是要解決民主政治的問題。人的全面發展，要解決一個民生問題，一個民主政治的問題，維護老百姓政治上的物質上的權利，有了這兩個，社會就和諧了，政府要搞好這兩個服務。

創新三個理念

第三，就是創新三個理念。要建設服務型的政府、法制型的政府，必須創新三個理念。

第一個理念是，政府是創造環境的主體，企業和老百姓是創造財富的主體。過去兩個主體錯位了，政府作為投資主體、創造財富主體，認為這樣子才是搞社會主義。所以，第一把納稅人的錢，通過財政然後在各行各業都投下去。第二把老百姓存在國有銀行的錢貸給國有企業，而國有企業往往效益並不太高。國有企業老總，心態往往是從貸款的那天起就沒有想到還貸，認為反正都是國家的。企業不能還款，那麼銀行變成不良資産了，最後由財政來掏腰包。所以國有企業、國有銀行、國家財政，這種三位一體的體制不適應市場經濟的發展。那麼，現在我們銀行要改制了，財政也要改革為公共財政了。為什麼？我們多種所有制經濟共同發展了，現在非公有制經濟已經三分天下了，這種體制不能再繼續下去了。所以老百姓和企業應該成為創造財富的主體、投資的主體。

我一直在注意浙江的現象，做了一些調查研究，浙江是一個人多地少、國家投入少、陸地資源少，“一多三少”的省份。現在為什麼它的經濟發展走在全國前列？為什麼人們擁有的財富在全國領先？為什麼社會很穩定？我經過調查提出來：浙江初步形成了一個民本經濟的格局。什麼是民本經濟呢？民本經濟就是以民為本，民有、民營、民享的經濟。首先是以民為本，讓老百姓自己來創造財富，這樣才有內在的動力，才有活力。如果大家都靠國家，都讓國家來創造財富，然後由國家再給你，這樣的體制是缺乏活力的。所以基礎是老百姓來創業、老百姓來創新。當然國家對一些大的工程，也需要研發、需要投入。過去這兩個主體錯位了，現在要把它恢復到原來的位置。這裡的關鍵是要處理好政府與企業的關係，政府與市場的關係。目前政府存在著“越位”、“缺位”、“錯位”。本來是企業幹的事情，政府去幹了。本來是政府應當裁判員，結果卻當了運動員。本來政府有好多服務功能，但是往往對於有權有利的抓在手裏不放，而對服務不是很熱心去做。本來用不著政府去投資，民間就可以投資，可政府還像以前那樣去投資縫紉機、自行車、手錶。

第二個理念是“非禁即入”。凡是法律不禁止的大家都可以幹，這個理念非常重要。過去的理念是什麼呢？凡是企業要做什麼事情，老百姓要做什麼事情都要經過政府審批才能幹，不批准你就不能幹。這種理念缺乏創新空間，因為你要搞技術創新，但審批的人往往不懂技術。到底是鼓勵創新還是限制創新？這是很明顯的。這個“非禁即入”的理念為創新提供了空間。

十六屆三中全會提出了非禁即入的理念，凡是法律不禁止的公共設施、基礎領域，非公有制經濟都可以進入。去年國務院發佈了非公經濟36條，支援非公有制經濟進一步發展，擴大了非禁即入的理念，包括航空、鐵路、銀行、礦産等壟斷行業都可以進入，所以這樣子可以調動各方面的積極性，創造更多的財富。

第三個理念就是政府只能做法律規定的事情，法律不規定的事情政府就不能做，這就是依法行政。這樣，政府的行為受到法律的約束，可以成為有限的政府，法律不規定的，政府不能幹，就是政府活動限制在法律範圍內。不能一會兒叫老百姓種樹，一會兒叫種草，一會兒拔掉又種糧，政府不能有隨意性。

所以我覺得要加快推進行政管理體制改革，使政府真正轉變為一個服務型的政府、法治的政府，就必須要堅持“一、二、三”這樣的理念。