——訪周天勇教授

兩會馬上就要召開了。每年的兩會，總有一些焦點問題引起人們的討論和共鳴。今年兩會會有哪些焦點問題？經濟學家又是如何看待兩會的？為此，本報記者專訪了中央黨校研究室副主任周天勇教授。

鄧聿文（以下簡稱鄧）：作為一個研究宏觀經濟問題和政府政策的專家，你認為哪些問題在兩會上會受到代表和委員們的關注？

周天勇（以下簡稱周）：就我個人而言，我認為政府行政管理體制改革應該成為今年兩會重點關注的問題。這也是十六屆五中全會提出的“十一五”期間改革的重點問題。從目前的經濟發展需要和改革的深入看，有八個方面的問題涉及到政府行政管理體制，需要好好在兩會上予以認真討論，拿出方案，付諸改革，切實給予解決。

清理政府體制改革和職能轉變方面的半拉子工程

鄧：談起政府體制改革，首先想到的是行政審批制度的改革。前幾年曾經統計，從中央到地方行政審批有2萬多項，許多進行了清理，有的從審批制改革為核準制，有的改革為備案制，有的變成特別許可制。但不知道為什麼，企業普遍反映比不清理和改革前還要難辦。

周：這正是我要説的第一個問題，清理政府體制改革和職能轉變方面的半拉子工程。從中國目前的情況看，雖然在投資、創業、準入、企業運營等政府規制和管理方面，對企業審批項目進行了大幅度的清理，但一是創業準入的門檻高、環節多、時間長的問題仍然存在，一些在國外不應該納入管理的非正規個體和微型企業，也要註冊登記；二是投資項目改為核準和審批制後，企業反映發改委以外各部門的規定沒有配套改變，並且從土地、規劃、環保、銀行、海關等等有關部門通過審批後再到發改委核準和備案，比原來的審批制時間還要長；三是隱性審批更加強化，辦事能不能批准很大程度上仍然決定於與辦事機構和公務員的關係，由於政府各種規定的彈性太大，並交叉重復和矛盾，能批准可以找一千個理由，不能批准也可以找一千個理由；四是對企業隨意檢查太多，而且政府執法部門也太多，容易或者已經形成機構或者公務員為尋租而惡意進行檢查和執法的局面。如2005年鄭州市當地企業與政府拉關係的攻關費用比2004年翻了一番。政府機構和公務員中的隱性和變相審批、許可，有意刁難，有越來越嚴重的趨勢。因而，清理審批許可，出臺行政許可法，沒有配套措施，政府的各機構的職能沒有真正轉變，公務員沒有從行政管制向公共服務轉變，實際形成了改革的半拉子工程。兩會需要對這些半拉子工程進行清理，分清責任，進一步在兩會代表和社會各界的監督下，深化改革，把這些改革的半拉子工程完工。

反思收支兩條線、下達創收任務、超收獎勵、罰款分成的所謂財政體制改革

鄧：第二個問題呢？

周：第二個需要改革的就是財經體制。過去，由於政府機構和事業無限制膨脹，財政經費不能供養，財政部門給這些政府機構和行政性事業單位設置了自收自支，或者自收和撥款相結合的體制。後來各部門和各事業單位發生私分收入、設置小金庫、支出不合理、各部門收入不平衡等問題，於是財政部門對其進行了“收支兩條線”改革。這項改革，一是將許多應當被清理的不合理的收費和罰款合法化了；二是各級財政期望這些部門和行政性事業單位為總的財政增加收入或者更多地減輕財政的差額支出負擔，實行了“超收獎勵、罰款分成”體制，這種體制大大刺激政府和行政性授權的各機構和公務員想方設法、千方百計、巧立名目、利用強權、大肆斂財的行為。目前，政府不收費和罰款的機構沒有幾個，幾乎都成了準稅務部門。這些亂收費和亂罰款，許多是衝著個體經營戶、微型和中小企業來的，導致大量的個體工商戶破産。1999年全國在工商局登記的個體工商戶為3160萬戶，2004年時減少為2350萬戶，每年平均凈減少128萬戶。就是讓政府各部門的亂收費、亂罰款和亂檢查搞破産的。

中央與地方的財權和事務關係急需調整

鄧：在政府體制改革中，有一個問題不得不提，這就是中央與地方的關係問題。這個問題改革以來我們一直沒理順，所以中央實行的一些宏觀調控措施到了地方就像打到棉花上，被化解了。你如何看待這一現象？

周：中央與地方的關係問題最需要調整的是中央與地方的財權和事務。從財權來看，目前地方政府的財政收入佔整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78%下降到2004年的42.7%；中央政府的財政收入佔整個財政收入的比重卻明顯上升，從1993年的22%上升到2004年的57.2%。而地方政府的財政支出佔整個財政支出的比重卻沒有相應的變化，一直在70%左右的水準上波動。特別是縣鄉級財政在整個財政收入中所佔的比重更低。地方政府用43%左右的相對財政收入支撐了70%的相對財政支出責任，與分稅制改革前地方政府用68.4%的相對財政收入僅僅支撐59.0%的相對財政支出責任恰恰相反。這説明我們的分稅制在明顯提高中央政府財政收入的同時，給地方政府帶來了一定的事權與財權不統一、收支不平衡等問題。由於從開支來源結構上看，中央與省靠稅，市、地靠稅、土地和收費，而縣鄉開支的40%、甚至60%只能靠收費和罰款來維持。在市、地、縣經濟中造成上述個體工商戶、微型和中小企業大量倒閉。因此，需要兩會討論的：一是合理劃分中央與各層級政權負責事務的範圍；二是儘快研究房産稅等，將其設計為縣市稅種；三是一些發達的地區，可以在資信評級的基礎上發債，數額較大的建設項目在財政支出中走還本付息科目，使財政債務顯性和穩定化；四是規範中央向地方的轉移支付，使其公開、公平和透明化。

財政的預算外收入及其支出應當向兩會説明

鄧：每年兩會代表和委員反映較多的一個問題是財政預算的使用情況不透明，特別是各種預算外收入和支出不清楚，連財政部長都抱怨這裡面的規模到底有多大。你又是怎麼看待這一問題的？

周：目前，全國各級政府統計內的預算外收費高達5000億元，統計外的預算外收入至少5000億元，兩項相加即超過10000億元，而這些絕大部分來源於政府賣地、亂收費和亂罰款。這些錢收得是不是合理，收來後用做了什麼項目，沒有向人大報告和説明。政府收支規模到底有多大，沒有一個確切的統計，誰也説不清楚。至今還是一個有爭議的問題。現在還在執行的那麼多的收費(基金),為什麼要收，是不是履行了法律程式,收上來都幹些什麼？這些問題對於社會公眾來説，很不清楚。通過收費形成的公共資金，其中一部分分散在政府的各個部門，成為各個部門利益的一塊“自留地”,查不清,道不明，更無監督可言。政府收入，預算外一塊，制度外還有一塊，相當一部分收支游離于預算之外，逃避了人大的監督；不僅是人大管不著，就是財政、審計部門也拿它沒辦法。在這樣的情況下，政府收支哪還有公開性、透明性可言？因此，2006年，是應該討論政府預算外收入是怎麼收的，怎麼支的時候了。

急需改革妨礙創業和就業的政府各種體制

鄧：就業問題也是一個嚴重的問題。前些天國家發改委有一個報告，預計今年全年城鎮需要安排就業總量約2500萬人，而從需求情況看，在目前的經濟增長速度下，預計今年城鎮可新增就業人員只有1100萬人，將有1400萬人的職位需求難以滿足，這其中包括一部分進城農民工和即將畢業的大學生。

周：有就業才能有收入，有收入才能支出和消費，才能談得上生活，民以就業為本和為生。2006年，我國16歲以上的人口增長將達到高峰，勞動力資源增量有1700多萬人。我認為，中國的就業難，究其原因，並不是中國老百姓能力不行，沒有創業和自主就業精神，而主要是以下幾個因素造成的：一是政府的各方規制太嚴，辦一個個體戶、微型和中小企業，體制和政策環境較為不佳；二是不但對大量能增加就業的個體、微型和中小企業沒有優惠，而且收費罰款比大企業還沉重；三是微型和中小企業基本上融不到資。這些問題不改，不僅不能增加就業，反而因大量企業生存困難，會萎縮現有的就業。怎樣改革這些體制，出臺一些政策，有利於投資、創業和自主就業，已經是刻不容緩的大事。

急需改革政府各部門和各行政授權單位重復、交叉執法擾亂秩序和騷擾民眾的局面

鄧：要改善就業和民生，執法環境是不是也要改變？目前老百姓好象對這方面意見很多。這兩天媒體就報道了某縣工商局向該縣的小商小販收取保護費的事情，引起了網上的一片議論。

周：我們的執法環境的確不是太滿意。目前，一個地方，對於個體戶、微型和中小企業、大中型企業的經營和生産，執法的部門有工商、質檢、城管、衛生、環保、勞動等許多部門。實際上，政府各部門的這種帶有很強部門強權和謀利動機的執法，是擾亂市場經濟秩序的最大的禍根。有這樣的情況：1、個體經營戶、微型和中小企業沒有違法，但這些機構隨意檢查，尋取利益；2、一個案件，如果可以收費和罰款，有許多個執法部門進行管理和執法，向企業重復收費和罰款；3、比運作正常的國家，個體經營戶、微型和中小企業要應付多個、頻繁的管理和檢查；4、收稅也是，有兩套和多個層級系統重復收稅。因此，發展個體經營戶，增加就業，鼓勵創業和興辦微型和中小企業，需要完善中央和地方結合和統一的執法體制，在市縣城市管理領域、農業和文化衛生領域，推行行政相對集中處罰權和綜合執法，解決部門權能交叉、多重多層執法、執法擾民問題。清理、修改、廢止不合法、不合理的行政管理規範，精簡和統一行政執法主體，調整和界定行政執法權能，健全便民、高效的行政執法程式。成立各地中央部門和地區部門相結合的統一集中和惟一的行政執法局，行使市容、環保、衛生、綠化、規劃、土地、建設、市政、工商、質檢、食品安全等等方面的執法職能。

政府機構、公務員公車、接待、出國、後勤等消費和體制改革，不能再等了

鄧：目前，群眾對各地開展的公車改革頗有微詞。一些地方的公車改革不但沒有減輕財政負擔，反而加重了財政負擔。此外，各種名目繁雜的招待費也是加重群眾負擔的一個因素。這些不改革勢必會拖垮公共財政，但像目前一樣改革又引起了群眾的非議。你的看法呢？

周：目前，中國公車消費每年在3500億左右，接待消費在2000億左右，出國費用在2000億左右，其他後勤服務消費大約也在3000億左右，甚至更多。因此，財政預算內和預算外支出合計中，30%用於政府自身的行政公務運作，這不符合公共財政的原則。我認為，需要起草、制定、頒布一部《國家政權和事業人民供養法》，屬於人民供養的各類機構和人員，需要定崗定員、規定標準、建立指標體系、嚴格經費撥款、制定審核監督辦法和增加供養人員的程式，將供養機構和吃皇糧人數膨脹用法律的形式死死控制住。將由人民供養的政黨、其他黨派、人大政協、政府、兩院、安全、軍隊、武裝警察、其他警察、事業等等所有的機構和人員規模，嚴格控制在人民能夠承擔和不影響經濟發展的範圍內。需要解決的問題和供養法有這樣的內容：首先，控制被供養機構和人員方面，公務員和財政供養事業人員編制要與編制、組織、人事、財政預算等制度和機制相結合和配套。原則先確定財政支出中用於行政經費和財政負擔事業的支出比例，再是有多少錢，養多少人。其次，界定哪些機構和人由財稅供養，哪些不能由財稅供養，應當市場化；規定如何確定財稅供養的規模，比如按人口、按GDP、按國土面積等；供養的水準，即報酬、福利等水準要符合國情國力。

以民為本，加快教育、衛生和公用事業的改革

鄧：最後請你談談對教育、衛生等方面改革的看法。

周：教育、衛生和其他公共交通、自來水、煤氣等公用事業，與廣大人民群眾的生計密切相關。目前來看，這些部門和準公益性企業，收費高、服務差，成為社會不和諧的重要起因。從國際經驗看，這類服務價格的高低，品質的好壞，實際上是政府、事業和企業、居民之間利益博弈的結果。當前需要關注的是，1、政府要調整財政支出結構，向公共服務型財政轉變；2、事業和準公益性企業的成本，要定崗定員，制定消耗標準，公開透明，需要由第三方仲介機構進行審計，價格要在此基礎上進行社會聽證，迫使其降低成本和提高效率；3、對居民的收費高低，既要考慮財政的承受能力，也要考慮事業和準公益性企業的經營，還要考慮居民的承受能力。