農村聚居點環境整治的實質是完善農村與人居環境有關的公共服務。由於我國長期存在的城鄉分治，在農村現代化進程中此類公共服務越來越難以滿足需要。本文分析了農村聚居點環境問題的制度成因和技術經濟成因，提出了以下對策：按生産、生活、生態統籌的原則抓好規劃，並主要由縣以上財政出資進行人居環境基礎設施建設。尤其在工業化、城市化、市場化進程較快的東部農村，建立以政府出資為主輔以民營且充分考慮“自下而上”需要的農村聚居點環境整治機制既有必要性，也有可行性。
農村聚居點通常指自然村以上、縣城以下規模的農村人口集中居住地。由於農村聚居點是直接從農村地域脫胎出來的城鎮初級類型，所以其管理具有更多的農村特徵，與城鎮現代化的要求有較大差距。然而，作為一定區域內的人口分佈中心，農村聚居點的現代化與城市現代化的內容結構就人居環境來説應該是一致的，二者的區別只應體現在發展進程和範圍大小上。
隨著人口密度的提高和現代化進程的加快，我國的農村聚居點建設快速發展，東部發達地區尤為顯著。例如，浙江省已有超過95%的農村人口在500人以上的聚居點居住。然而，長期以來，農村聚居點的環境一直是環境監管和污染治理體系的死角。除了受到大規模疫情威脅時，農村聚居點的環境基本處於“自治”狀態。同時，與人口集中不相適應的是，污染治理設施等與人居環境有關的公共服務卻遠未跟上，導致農村聚居點的環境狀況顯著劣于城市。這已經成為農村人口的健康狀況顯著低於城市的一個重要原因。本文將利用經濟學分析這種狀況的成因，並借鑒“浙江經驗”提出對策。
農村聚居點環境問題的現狀
農村聚居點通常都是自然形成的。與城市相比較，農村聚居點從規模、基本生活資料與能源的獲取方式到治理方式都有很大差異。基礎設施除了少數鄉鎮政府所在地以外一般都是通過內部集資逐漸建設的，其生活廢棄物因為環境基礎設施和管制的缺失一般直接排入其生活的環境中。因此，我國的農村聚居點普遍存在以下環境問題。
首先是規劃落後於發展，造成污染物難處理和污染源影響大。
農村聚居點的建設規模迅速擴大，但大都缺少規劃及相應的實施保證機制。缺乏規劃和規劃不當造成兩個後果：村鎮常常形成沿公路發展的帶狀集鎮格局，加之環保基礎設施建設滯後，使生活污染物難處理；土地利用沒有進行功能分區，導致鄉鎮企業、集約化畜禽養殖場等與農村聚居點相鄰甚至混雜，使污染源影響大。
其次是缺少污染治理的監管和環保基礎設施建設、運作的投融資、收費體制，環境治理缺少人力、物力和財力。
由於缺少環境監管和治理經費來源，農村聚居點的上下水、垃圾處理等基礎設施難以配套建設，導致我國農村的自來水普及率、污水處理率大大低於城市。2003年我國農村飲用水衛生合格率僅為62.1%，生活污水處理率不到2%，衛生廁所普及率仍不到10%，垃圾收集處理系統建成率幾乎為0。
農村聚居點的規劃和環保基礎設施建設的滯後不僅對人群健康構成了嚴重威脅，也造成了農民諸多需求難以調動：在我國東部現代化進程較快的地區，每人平均GDP已經超過2000美元，城鄉每人平均收入已開始縮小，但在人居環境上的城鄉差別仍在拉大，所謂城市綿延帶一直無法真正形成。這種情況與建設和諧社會的要求有很大差距，大規模實施農村聚居點環境整治已有必要性。
農村聚居點環境問題的
制度和技術經濟成因
人居環境基礎設施及服務屬於公共服務，具有正外部性。而農村聚居點的環境問題屬於我國目前農村公共服務存在的普遍性問題。這一問題既有制度成因，也有技術經濟成因。
1、制度成因
農村聚居點環境問題的制度成因可一言以蔽之：“自下而上”的籌資機制和“自上而下”的用資機制導致與環境有關的公共服務供給不足、不當。具體解釋如下。
長期以來，我國實施城鄉分治戰略，城市和農村的公共服務籌資過程正好相反：前者自上而下，後者自下而上。這種戰略的弊端因為1978年以來的改革政策得到放大，造成農村社會政府轉換職能的同時不僅沒有解決資金來源，反而加重了資金匱乏。尤其1994年實施的分稅制和2000年開始進行的以“三取消、兩調整、一改革”為主題的農村稅費改革使農村公共服務的供給發生了巨變，出現了公共服務供給主體的缺位現象。
實施分稅制後，中央與地方雖然劃分了財權，但事權仍是模糊交叉的，特別是在農村公共服務方面，本該由上級政府投資的公共服務，卻有相當數量通過轉移事權交由下級政府提供，甚至村民自治委員會還承擔了較多的政務，供給主體錯位現象嚴重。這樣，形成了財權層層上收，而事權層層下放，鄉鎮以下政府財權和事權越來越不對稱的局面。
農村稅費改革加劇了這種不對稱。改革前，村集體是提供公共服務的主體，資金來源主要靠提留統籌和攤派集資。農村稅費改革以後，從制度上規範了農民的稅賦，但這種制度變遷使基層政府在資金方面正面臨著更大的困境：基層政府稅源萎縮的同時，中央財政以及地方財政的上級財政對基層財政的轉移支付規模小、不透明、缺乏規範，難以彌補縣鄉財政因農村稅費改革後的財政資金缺口，使基層財政狀況日益惡化成為一種普遍現象。基層政府為了解決“吃飯”問題不得不大量隱性或公開負債，向農村聚居點提供公共服務自然成為力不能及的事情。
農村公共服務主體缺位造成的首要後果就是規劃落後於發展，以致污染物難處理和污染源影響大；其次是人居環境基礎設施建設和運作滯後於農村聚居點發展。而民間資金市場化運作機制並沒有解決公共服務的資金來源問題，原因有三：一是市場化機制難以解決規劃滯後和規劃不當的問題；二是發展階段的影響。農民在硬體方面的消費重點是住房和耐用消費品等，投資重點是拖拉機、汽車等生産工具，農民自身尚無力籌措資金開拓這一新産業。目前，我國也只有在一些較為發達的農村，才剛剛度過了這一階段；第三，即便在發達地區的農村，也尚未建立有效的公共服務投融資和收費機制，缺少扶持政策，私人投資缺少營利保障。如以處理紡織廠廢水起家的民營浙江嘉興洪合鎮污水處理廠，不僅在建設用地價格上沒有享受優惠，還居然是全鎮排名第四的納稅大戶。由於污水處理廠難以保證足夠的利潤率，又缺少融資優惠政策，儘管鎮政府希望其擴建後接納全鎮居民生活污水處理，但這種利潤更低、風險更大的業務顯然對廠方缺乏吸引力，全鎮的生活污水至今還是直排。
在供給資金不足的情況下，資金的使用效率也不高。這是“自上而下決策”的供給制度造成的：農村公共服務供給大都是由鄉鎮政府及村組織自上而下地進行決策，農村居民缺乏對公共服務需求的有效表達機制。從經濟學角度而言，公共物品供給的最佳規模應為消費者的邊際支付意願之和等於生産單位公共物品的邊際成本，否則，即為公共物品供給過剩或不足。農村公共服務供給數量並非全部不足，而是存在結構性問題：由於採用“自上而下”的決策機制，在政治目標最大化的激勵下，對於能增加政績的公共服務，呈現出一種較高的供給熱情。即便是在農民沒有需求，或是這些公共服務超出了農民實際承受能力的情況，地方政府也在積極供給。比如對需要達標的廣播電視設施建設、農田灌溉設施建設、校舍建設等公共服務供給嚴重過剩，即使政府沒有財力也要通過對農民的強制攤派進行建設。這樣不僅形成公共服務供給的相對過剩或暫時過剩，也增加了農民負擔。而人居環境基礎設施這樣沒有進入地方官員政績考核體系的公共服務，即便農民已經有了需求，也很難提到地方政府的操作層面上來。
2、技術經濟成因
相對其他農村公共服務而言，人居環境基礎設施建設和運作還有兩個特點。
（1）社會效益顯著大於個人效益
人居環境基礎設施建設和運作屬於有顯著外部正效益的公共服務，社會收益是個人收益與對社區的外部正效益之和。這類公共服務，其市場需求只體現個人效益，而不能充分體現社會效益，因此市場生産的産量就會低於使社會凈收益最大化的産量，在自發的市場上傾向於供給不足。解決這個問題的惟一辦法是最大的受益方代表──政府出資。博弈論中的“智豬博弈”論證的就是這個道理。
（2） 規模有限且很難阻止搭便車現象
污染治理基礎設施和服務的技術經濟特點是明顯的：這類設施從技術經濟角度而言有比較嚴格的最小經濟規模限制，很難阻止搭便車現象，還需要較高的運作成本和專業化管理。根據亞當·斯密的“市場大小決定分工”理論，如果一個市場足夠大，公共服務可以通過市場機制供給（其利潤足以承擔採用排他性技術所需要的成本，從而可以將純公共物品轉化為俱樂部物品）。而農村聚居點規模有限，污染治理設施即便能夠滿足最小經濟規模限制，也很難有較好的規模效益，難以承擔産權界定、價格等排他性技術所需費用，因此難以像有些公共服務一樣採用市場機制供給。
農村人居環境基礎設施建設和運作的這兩個技術經濟特點決定了其只能是一種主要由政府出資並直接供給的公共服務。
解決問題的必要條件
及“十一五”期間的對策
1 、必要條件
目前我國東部發達地區的農村已經具備了大規模改善農村人居環境基礎設施供給和進行農村聚居點環境綜合整治的體制條件和發展基礎。
體制有利條件是目前正在進行公共財政改革和事業單位體制改革。例如，中央政府的財政資金安排已作出了戰略性調整——財政資金應該完成重大基礎設施建設向重大基礎設施建設與農村地區基礎設施配套的轉變。這些宏觀改革使環保基礎設施的建設、運營以及環境監管有了國家層面的財政資金和制度保障，有利於克服制度障礙。
發展基礎則是這些地區的農村已經發展到了需要且能夠大規模改善農村人居環境的階段，有利於克服技術經濟障礙。可以利用現有統計口徑中的三個指標來確證這一點：
一是每人平均GDP。例如浙江省的農村居民已經接近2000美元/人/年，農村聚居點的新村建設已經蔚然成風。有了這個基礎，才能保證消費者支付意願的統一和政府將農村人居環境基礎設施投入作為必須的財政支出。
二是人口集中居住比例。只有這個數值夠大，才可能克服污染治理基礎設施建設和運作的最小經濟規模障礙。如浙江省的人口密度已達到每平方公里460人，在500人以上的聚居點居住的農村人口比例已超過70%，生活污水集中處理和生活垃圾收集處理等人居環境基礎設施單從技術經濟角度而言已能滿足最小經濟規模條件。
三是環境污染的強度。只有在現代化的工農業生産規模足夠大、城鎮人口密度足夠大的地方才會達到足夠的環境污染強度，此時規劃和治理是恢復的主要手段，而環境基礎設施建設是治理的主要方式。
從南韓的“新農村運動”及日本的“並村運動”經驗看，即使在人口密度大於中國的韓、日兩國，農村人口的相應集中和居住鄉村的適當合併，對於公共財政覆蓋農村和公共財政資源有效配置也是必要的前提。
2、“十一五”期間的對策
在滿足必要條件的情況下，對應于農村人居環境基礎設施這種特點鮮明的公共服務，借鑒浙江省實施“萬村整治千村示範”工程的經驗，要解決缺少規劃、資金供給不足和服務供給效率不高這兩方面問題，“十一五”期間，建議採取以下對策。
（1）規劃環節的對策
規劃是政府最基本的責任之一，縣鄉政府應以“三生統籌”理念為指導，在規劃環節採取以下措施，解決污染物難處理和污染源影響大的問題：
首先是加強區域環境規劃和經濟發展規劃的協調。縣域環境保護規劃的重點內容應是環境功能區劃和環境保護控制性規劃，有條件的可考慮編制縣域經濟與環境協調持續發展規劃或環境容量規劃，將污染控制在“發生前”。
其次，應從三方面加強農村聚居點的環境保護規劃：①佈局規劃。新建企業要集中配置在集鎮工業小區內，工業小區設置在對集鎮水、氣污染影響最小的方位，集約化養殖場應設置在遠離飲用水源並且周邊農田單位面積糞便負荷量不高的地域，以控制其污染影響範圍；②污染綜合治理規劃。包括建立工業和生活污水的集中處理系統、集中供熱供氣系統，以及對重點污染源的綜合治理；③綠化規劃。按美化、香化、凈化（阻塵吸污）、靜化（降噪）等要求建立村鎮綠化體系。
（2）克服人居環境基礎設施建設和運作的制度和技術經濟障礙的對策
首先是建立“自上而下”的開源機制。
改善農村公共人居環境公共服務的難點在於資金籌集。考慮“以城帶鄉、以工促農”的政策傾向，高層政府應該成為農村公共服務的籌資主體。中央政府應加大對農村公共服務供給的轉移支付，省級政府應建立與公共服務籌資相聯繫的財政保障體系，並出臺相關政策和法規，確保農村公共服務資金有穩定的來源。如用法規的形式規定某些公共服務在政府財政支出中的比重，或者某些公共服務支出佔GDP的比重等。
其次要建立“自下而上”的節流機制。
我國農村將長期存在公共服務財政資金不足的約束，因此必須通過節流措施提高資金使用效率。這包括兩方面：
一是建立相關財政資金使用“自下而上”的決策機制。
在具有“準政府”性質的村集體成為農村真正的自治組織後，應通過村民代表大會民主地決定農村環境公共服務項目建設的優先順序和相關服務費的收取標準等，確保財政資金最大程度地滿足農民的消費者支付意願。
二是建立多元化的農村環境公共服務供給機制。單一的政府供給或市場供給，在解決公共服務供給效率問題上的失靈都是客觀存在的。應當根據不同農村環境公共服務的具體經濟屬性建立多元化的供給主體結構，在公共服務供給中引入競爭機制等。同時，要轉換認識，正確看待農村人居環境基礎設施的公益性質，從財政補貼、信貸支援、稅費減免、土地優惠等方面大力扶持，調動民間及海外資本投資農村公共服務的的積極性。
