就全球範圍而言,法國是較為廉潔的國家之一(在“透明國際”廉政指數排名中位列20—24名之間);但單就發達國家特別是歐洲而言,法國則是腐敗問題較為嚴重的一個國家,近幾年更有大案頻頻曝光。因此,在反腐敗問題上,法國正反面的經驗都值得我們關注。
教育措施
教育是從根本上預防腐敗的一個重要途徑。由於國家公職人員是貪污腐敗的主體之一,因此,法國預防腐敗教育的主要對像是國家公務員,重視對公務員隊伍整體進行職業道德、操守和行為規範教育。此外各行各業的公務員還分別有各自的行為規範,雖然這些規範主要不是作為反腐敗措施而出現的,但它們有利於提高公共生活的透明度,因而在一定程度上有利於杜絕腐敗現象的發生。
但是,法國缺乏全民範圍的、普及性的反腐敗教育,所以法國公眾對腐敗行為較為不敏感,持一種事不關己的冷漠態度,致使民間社會難以對腐敗形成強大的輿論壓力。因此,透明國際法國分部決定給法國補上這一課——在法國民間開展大規模的教育活動,以加強法國公眾對腐敗行為之危害性的認識,培養其對腐敗現象的敏感性。教育的主要對象為年輕人、大學生、企業管理人員和行政管理人員。教育的主要方式是在大學和某些職業培訓中心(如警察學習與培訓中心)開設專門課程。 2003年11月還專門出版了一本題為《面對腐敗》的、以大學生為主要對象的反腐敗教材。除大學生外,中學生甚至小學生也將被逐步納入教育範圍。
預防性立法、
制度與相關執行機構
法國的反腐敗重在預防,“預防為主、剷除犯罪根源”是法國反腐敗工作的指導思想,法國通過立法確立了幾項行之有效的預防腐敗制度。
反腐敗專門立法及制度
《政治生活資金透明法》。制訂于1988年,並據此建立了“公職人員財産申報制度”,由一個專門機構——政治生活資金透明委員會來負責此項制度的落實。
按照《政治生活資金透明法》及其修正案的規定,“公職人員財産申報制度”的主要內容是:法國的高級公職人員——包括總統候選人、國民議會和參議院議員、地方議會主席、當選議員、中央政府組成人員、大區區長、海外省議會議長和3萬人口以上城市的市長以及經營規模較大的企業負責人必須依法對其擁有的財産狀況,包括財産數量、來源、增減等情況向指定的監察機關作出報告,以接受審查和監督。一旦發現公職人員所擁有的財産與其合法收入不符,而又不能説明其正當來源,即視為非法所得並予以懲處。
財産申報制度有嚴格的時間期限,官員所申報的財産狀況必須真實具體,並以名譽保證。對於當選的總統候選人,在公佈他當選的同時必須公佈他的財産狀況,以便公眾監督。
《預防腐敗和經濟生活與公共程式透明法》(即《反貪法》)。制訂于1993年,其主要內容是對最容易滋生腐敗現象的一些行業和部門 (如房地産業、公共服務業、公共市場、國際貿易、城市建設等)活動的透明度作出規定,宣佈建立以預防腐敗為使命的專門機構“預防貪污腐敗中心”並對該中心的任務作出了詳細規定。
關於政黨活動經費的立法。其中主要有1990年的《限制選舉經費法》和1995年《政治生活資助法》及修正案。前一部法律對法人向政黨和議員候選人的捐贈作出了嚴格限制;後一部則進一步規定徹底禁止法人向候選人捐贈,包括以低於市場價提供優惠的間接贈與,為此還專門成立了一個獨立委員會來監督法律的實施,違法者將被取消候選人資格。
國家稽查特派員制度。法國向國有企業派出的“國家稽查特派員”一般是在經濟財政部門工作多年、具有豐富管理經驗的資深官員。目的是在保證國企的自主權、使之在激烈的市場競爭中高效運作的同時,兼顧國家對國有資産的監督,防止國有資産流失。為確保特派員的公正無私,主要從從政多年的高級公務員中選拔,以確保他們在工作中從國家利益的大局出發;特派員所拿的薪金是公務員中最高的,以保證他們不貪外財;另外,大多數特派員都行將退休,因此出於保持晚節,也會較少貪圖私利。
稽查特派員對國有企業主要職能除通報情況、監督開支外,還有評價業績,影響決策及預測風險、防止風險等職能。
機構設置
“政治生活資金透明委員會”成立於1988年,是一所以預防腐敗為宗旨的監察機構,由法國行政法院、審計院和高等法院的工作人員組成,全體人員每四年更換一次。委員會的主要使命是落實《政治生活資金透明法》中的財産申報制度,按照法律規定審查政府成員、議員和企業負責人的財産狀況,對來歷不明的財産進行調查。
“預防貪污腐敗中心”成立於1993年,是一所專職的預防腐敗機構,挂靠法國司法部,受法國總理直接領導,由來自稅收、警察、憲兵、海關、司法和內政部門不同行業的專家組成,以盡可能全面地掌握不同部門的腐敗情況。全體成員每4年一更換。中心擁有完全獨立的工作自由。
中心的基本任務是通過媒體報道、個人揭發、司法部門案例和研究機構的研究等途徑收集政府和經濟部門中有關貪污腐敗的資訊,分析腐敗案件的類型,總結反腐敗經驗,研究利用新科技手段進行行賄受賠、貪污腐敗的可能性並及時發現新的腐敗形式。中心每年向總理和司法部長提交一份年度報告,其內容主要是就可能出現腐敗特別是最容易滋生腐敗的部門(如公共衛生、交通、能源、教育部門等)進行分析並提出預防性建議和制裁措施。
除上述基本任務外,中心還具有向政府部門提供反腐諮詢、幫助大型企業建立職業規範、開展國際防腐敗合作職能。
議會的作用。按照法國法律規定,議會依法享有監督、制約政府和官員的權力。具體如下:通過法律案審議權、每週一次專門質詢權、對政府提出不信任案等方式監督政府;通過彈劫案監督總統和政府成員;審查行政部門的預決算方案等。
懲罰機制
法國《刑法典》對盜用公款、濫用職權、內部交易、收受賄賂、非法佔有財務、瀆職等各種被動和主動的貪污腐敗犯罪行為都有相關規定。 民法中的《勞動法典》主要對關於代理或委託、反對不平等競爭等條款中作出有關懲治貪污賄賂的規定。《公務員總法》則為預防公務員利用職務之便貪污腐敗行為作出十分詳細的規定,如公務員詐取罪、盜用公 款罪、從事與職務不相容之商事罪、一般受賄罪、濫用職權受賄罪等。 制裁一般分為兩類:精神性的和實質性的。前者包括申誡、警告、記過等,後者包括取消一次晉陞資格、減薪、降職、調職、降級、臨時解除職務 (不超過6個月)、強制退休直至撤職等。情節嚴重的,觸犯《刑法典》中有關規定的,則將受到法律追究。