目前,對服務型政府的研究成為一個學術熱點。應當肯定,服務型政府改革的方向是正確的,需要繼續堅持,但是,真正推廣實施的難度也很大。它除要求政府開展更加細緻入微的工作外,還需要考慮到種種制度性約束,通盤規劃,制定長遠的改革戰略和策略。
一、服務型政府:
政治還是治政?
改革的目的在於形成一種良好的社會管理體制,實現良好的社會治理。而要實現良好的社會治理,從根本上説,就是要解決好兩大問題:政治與治政。
政治學研究表明,一個秩序良好的社會,必須是一個合理劃分“公共領域”和“私人領域”界限的社會。屬於公共事務的,納入公共事務管理的範疇,由公共權力(政府)部門採用法律的、行政的、政策的多重手段去解決。屬於私人事務,由私人自己或私人之間(包括個人之間、組織協會之間)通過協商、交易等方式去自行解決。對於“私人領域”的管理可以稱作“社會治理”或“治理社會”,屬於“政治”的範疇。“公共領域”的管理可以主要地被界定為“政府治理”或“治理政府”,屬於“治政”的範疇。前者強調的是“治民”,後者強調的“治官”;前者的目的是要規範公民行為和社會組織行為,保障公民權益,防止暴民政治;後者是要規範政府(包括官員)行為,限制公共權力,防止暴政統治。
從政府改革的角度看,服務型政府意味著政治觀念的根本轉變:從以統治百姓為核心的政治觀念轉向以服務百姓為核心的治政觀念。前者重在“治民”,限制百姓;而後者重在“治官”,限制政府權力。這一轉變與以“控制國家”為內容的民主憲政發展方向並行不悖。
基於上述認識,應當把建設服務型政府看作中國政治發展的一項戰略目標和任務。因為那不僅符合中國實際的發展路徑,而且,從中國的實際考慮,把它作為戰略目標,放在與當年以市場化為導向的經濟改革一樣的位置上,可以通過推動以服務型政府為導向的政府改革,推動中國政治體制變革,促進中國政治發展。
二、政府創新:“形象工程”,
還是系統工程?
服務型政府建設不是“形象工程”。建一個“市長信箱”,設兩個“局長接待日”,搞三個聽政會,弄幾個“政府主頁”,並不足以打造一個服務型政府。服務型政府建設是一個系統工程,它需要政府理念、制度和行為方式的全面創新。
我們習慣了“政治式的”(治民、管制、服從)思維和行為。現在提出要建設服務型政府,那要求我們培養另外一種“習慣”,那就是“治政式的”思維和行為。這種“治政式的”思維和行為的核心是“治官”,實施的是“管制+自治+自由”的治理模式,強調“服務”而不是“服從”。所以,適應這一革新的理論創新和觀念更新是非常必要的。
服務型政府要求摒棄傳統的官僚制式的社會管制型政府理念,樹立政府部門與社會部門(私人部門和所謂的“第三部門”)攜手合作的社會治理理念和公共服務型政府理念。服務型政府的理論基礎應該是“民主”+“憲政”+“治理”,它體現的是以民為本、依法治政、共管共治的治國理念。
服務型政府建設還需要在重新界定政府角色和定位的基礎上,實現制度創新。在一般的政治學研究中,政府角色被界定如下:在國際社會中,政府是國家主權機關;在政治體系中,政府是政治權力核心;在社會生活中,政府是公共管理機構;在經濟生活中,政府是市場秩序監護人;在民間生活中,政府是社會糾紛仲裁者;在私人生活中,政府是公民權益維護者。這樣,在制度創新的過程中,政府要恪守維護公共利益的立場和職責,全面推廣在國際上行之有效的責任制度、公示制度、聽政制度、監督制度。
在具體的政府行為方面,要切實做好幾方面的工作。第一,要將誠信政府落在實處,杜絕形象工程和運動式管理,要實實在在辦事;政府做事要有系統規劃,要有成本效益意識,要有責任觀念和明確的問責機制。第二,政府管理要做到有板有眼。服務型政府建設是一件“細活”,它更加關注于管理的細微之處,要求政府工作更加精心細緻。1980年代以來西方國家政府改革的總體方向是縮小政府管轄範圍,實行解制改革,其重點不是針對結構問題,而是著眼于管理細節,實現管理操作和過程的精緻化。在中國,建設服務型政府雖然受到來自結構方面的制度性約束,但在既有結構條件下還是有大量細緻化的工作要做也可做。強調政府要為百姓提供服務,而百姓所直接感受的並不是結構和制度,所認同的也不是政府花了多少錢,辦了多大場面,做了多少工程,而是實實在在的生活體驗:安全不安全、麻煩不麻煩、便利不便利、冤屈不冤屈。服務型政府就是要遵照結果導向來改造政府。這種結果必須從老百姓的角度去感受、去定義。
新公共管理運動有一個口號,要像企業經營那樣去經營政府。我們可以通過比較企業服務與政府服務來檢討政府工作。其實,明白了企業做服務的道理,也就明白了建設服務型政府的道理。企業做客戶服務,首先要明白它的服務對像是誰,其次要明白這些客戶的需求是什麼,然後針對不同客戶的不同需求,提供專業化的服務。要站在民眾的立場上做好政府服務,就要求把百姓分成不同群體,看看政府到底能為他們做什麼事情:對城鎮居民怎麼做?對農民能做什麼?對民工能做什麼?對學生和教師能做什麼?對中小企業能做什麼?對於大型企業能做什麼?對於社團組織能做什麼?對於遊客能做什麼?對於軍人能做什麼?依此類推,可以不斷深入細化,而且能夠讓各級政府有積累性地推進地方工作。
三、政府再造:單兵突進,
還是雙管齊下?
一般認為,政府改革只是政府內部結構調整。因此,服務型政府建設的努力方向和工作重點理應放在機構改革、職能調整、人事改革、制度創新等方面。這些工作當然重要。但需要特別指出的是,還有另外一個屬於政府之外的工作也非常重要,那就是處於非政府領域的社會自組織的發展。
服務型政府管理模式的實現需要有兩個方面的努力:一是改造我們的政府,實現政府解制和減負,讓它真的成為一個提供良好公共服務的機構;二是改造我們的社會,鼓勵“第三部門”的發展,在能夠實現社會自理的領域盡可能實現社會自治,在不能自理的領域,實行政府與社團組織的共管共治。
這裡需要明確幾個概念。第一,旨在建設服務型政府的改革並不僅僅是行政改革,而是政治改革;建設服務型政府的真正意義並不是調整政府內部的關係,而是調整政府與社會的關係。第二,轉變政府職能,建設服務型政府,並不簡單意味著政府職能的收縮。針對我們原來的政府模式,簡政放權當然是必要的,而且我們也一直在這麼做。但問題的關鍵是,政府放權放給誰,政府放棄的陣地由誰來“佔領”。
政治學研究還表明,國家與社會處於雙向互動之中,國家的退卻和政府職能的收縮是以社會自組織的發展為條件的。因此,在轉變政府職能、建設服務型政府改革的同時,一定要制訂社會發展促進戰略,鼓勵和推動社會組織的發展。通過各種非政府組織,把分散的公民組織起來,進行利益表達、參與政治生活,實行一定程度的自治(自我管理),既可以提高管理績效,也可以節省政府開支,減輕政府負擔,避免政府直面社會矛盾和衝突而沒有迴旋餘地。
基於上述認識,政府應該將社會自治視為政府管制的可替代戰略,把社團組織的發展納入服務型政府建設的目標中來,為社團組織的發展創造便利條件(為社團組織服務本身也是服務型政府應該的作為):降低社團登記的門檻、簡化程式,方便非政府組織的成立,並可以考慮在稅費等方面對其所從事的公益活動給以鼓勵。