社會保障尤其是主要社會保險制度中的問題對改革和發展的影響非常突出。覆蓋面難以順利擴大，且仍以傳統國有經濟部門的正式職工為主，對於勞動力流動、國有企業改革、非公有制經濟發展以及企業間平等競爭的制約仍相當突出；不僅如此，大量社會成員不能進入制度化的保障體系，對社會的長期穩定構成潛在威脅。更值得注意的是，目前的社會保障制度在不少層面都存在財富逆向轉移特點，換言之，在群體間利益關係方面，存在明顯的不公平問題，長此以往，勢必加劇群體間矛盾，影響政治和社會穩定。除對改革和穩定的影響外，財務上的不可持續所帶來的財政風險、過低的覆蓋面對居民生活預期及消費增長的影響也不可低估。

　　針對當前的問題，目前比較流行的解決問題思路一是在現有制度基礎上強化管理，包括全力推進覆蓋面的擴大、加強費用徵繳並對各種違規行為進行處置等等。為了提高管理效果，還有不少人呼籲進行立法管理。加強管理是有益的，但目前社會保障特別是社會保險領域的問題主要是制度本身存在缺陷，僅僅靠加強管理並不能從根本上解決問題。比如擴大覆蓋面問題，表面看來，如能迅速擴面，不僅能夠使更多的人得到保障，參保（繳費）人數的增加也能夠降低各種保險體系本身的財務壓力。問題在於，參保人群的擴張是有限度的，如果其他基本制度條件不變，擴面不僅不能從根本上解決問題，反而有可能對制度的未來安全帶來更大隱患。以養老保險為例，目前擴面會在一定時期內降低體制內撫養率，但不久就會出現撫養率的剛性反彈，屆時的支出壓力將會更大。所以，簡單擴大覆蓋面不過是推遲風險，同時也積累了風險。另如社會保險費欠繳問題，其更主要原因是費率過高且不少企業經濟狀況不好而無力繳納。在這種情況下強行徵收，必然會帶來諸多負面後果。如進一步加大企業虧損，造成對政府其他方面稅收的衝擊，甚至迫使一些企業破産。這在一定意義上為殺雞取卵的做法。關於立法問題，需要認識到，立法必須以比較成熟的制度為基礎。否則，把有缺陷甚至有重大缺陷的制度以法律形式固定下來，後果更嚴重。

　　解決問題的另一思路是針對特定問題實施制度調整。目前的主要探索是對養老保險制度實施從資金現收現付體制過渡到部分積累制的進一步改革，並且已經開始試點。試點的進展收到一定成效，比如將社會統籌基金與個人帳戶基金分開管理，不再相互挪用與擠佔；個人帳戶也開始實施實積累，有利於避免“空帳”運作可能帶來的弊端。但有關方案的問題也很突出。一是在開始實施養老金（部分）積累後，未能同步實施養老金投資管理體制改革。國際經驗早已表明，如果沒有有效的以資本市場為基礎的投資管理體制，積累制養老金體制不可能順利運作，其潛在的風險比現收現付體制要大的多。二是儘管確定了體制轉軌，但並未形成合理的轉軌成本籌集與分擔機制，在實際操作中，更多地是通過討價還價。因此，試點結果是否具有推廣性尚待觀察。

　　當前的一些試點及改革思路存在某種將社會保障制度改革簡單化的傾向。中國社會保障制度領域的問題是多方面的，既有各個具體項目本身的問題，也有整體框架問題。但目前不少人所關注的社會保障問題只是養老保險問題，而對養老保險的改革，則認為只要解決了“空帳”、實現了真正意義上的積累就萬事大吉。這種只重特定問題而忽視整體的改革思路有很大缺陷。

（本報告執筆：葛延風）

2003年7月23日