儘管壟斷性行業的改革初見成效，但問題依然突出：

　　一是競爭機制的引入僅停留在“分拆”原壟斷企業的層面，尚未形成規範的準入制度。通過産業重組或對原壟斷企業實行“分拆”，是打破壟斷性市場結構的初始步驟，但引入競爭機制的題中應有之義不僅是“分拆”後的企業之間的競爭，更重要的是新廠商的進入和潛在競爭者的存在。只要新廠商有隨時進入的可能，在位廠商就會面臨來自其他廠商和新進入者的競爭壓力，而致力於提高效率、降低價格和改善服務。否則，改革就可能出現三個不良的結果：其一是改革可能蛻化為在原壟斷企業內部瓜分利益，甚至將“大壟斷”演變成“小壟斷”；其二是改革的結果僅僅是打破了廠商壟斷，而仍不放棄國有包辦，那麼，“改革”就演變成為“分拆”而“分拆”，“競爭”也演變成缺乏預算約束的國企之間的拼爭；其三是政府管制職能的改革也將因此而延緩。

　　其他國家的經驗也表明，準入制度的改革比“分拆”既有的壟斷企業更重要，因此，我國也應將改革的著眼點放在“新廠商的進入”以及建立寬鬆的準入制度上來。當前的改革存在著偏重對原壟斷企業的“分拆”，忽視“新廠商的進入”問題，從而影響競爭機制的有效性。而解決這一問題還有賴於政府職能的轉變和管制制度的改革。

　　二是管制制度改革滯後，政府職能亟待調整和轉變。管制制度存在的問題體現在三個方面：

　　其一除電力工業外絕大多數壟斷性行業並沒有獨立、專業化的管制機構，管制職能分散在政府的許多相關部門，造成管制職能過於分散，責任主體不明，管制低效。即使是新組建的電力管制機構，也存在“權責不對等”的問題，最重要的兩個經濟性管制手段——價格管制權和市場準入管制權——仍保留在經濟綜合部門，這就難以通過組建管制機構達到實行有效管制的目的。近期電信行業已暴露出的互聯互通問題，在很大程度上歸因于管制能力過低以及缺少獨立的管制機構。

　　其二政府管制職能並沒有隨著市場化改革而改變。政府職能“缺位”與“越位”的問題仍很嚴重，特別是“越位”問題使得企業依然被“強捆綁”，這樣就難以激發企業的活力，難以形成合格的市場主體。管制制度的改革應是壟斷性行業改革的重要組成部分，也就是説要規範政府的職能，消除政府行為的隨意性，形成“確定的政府行為，加上競爭性市場”的格局。儘管在改革的初期，市場機制尚不成熟，但管制的目標是促進市場機制的發育，而不是以管制替代市場，否則，管制就蛻變為“干預”。

　　其三對相關的管制機構缺乏有效的監督和制約。許多領域的管制職能沒有得到法律和政策的明確授權，管制無規可循，不能做到依法管制，依規管制；管制的人為干擾因素大，決策過程的透明度低，存在著相關部門權力膨脹和尋租的較大風險。

　　三是立法滯後，不能有效約束市場上各類主體的行為。許多先行改革國家的基本經驗之一是立法先行，在引入競爭機制的過程中，以法律規範和約束各類企業之間的競爭和交易關係、競爭的方式、管制機構的行為和決策過程等。當前我們在許多方面存在著法律真空，或者原有的法律、法規已不適應建立競爭性市場的要求，致使在改革的過程中出現了諸如互聯互通等新的矛盾和問題，電力行業也因缺乏“競價上網”的制度，各發電公司之間難以在短期內展開競爭。

　　四是國有企業改革滯後。相對於競爭性領域而言，壟斷行業中特大型國有企業的改革明顯滯後，已成為國企改革的重點和難點。問題表現在三個方面：首先，由於行業的特殊性，在壟斷行業的國有資産存在著“兩高”現象：其一行業內的國有資産佔有絕對控制地位（特別是中央國有資産）；其二這些行業國有資産在經營性國有資産總量中佔有很高的比例，電信、電力、交通（包括鐵路、民航）的國有資産佔全部經營性國有資産的比重超過了３０％。也就是説，這些行業國有包辦的局面沒有改變，在壟斷性行業是否以及如何實施國有經濟的戰略性調整一直爭論較多，即使對外資承諾逐步開放的領域迄今也未對民營資本開放。其次，在已先行改革的行業，組建了一些國有獨資公司，基本未涉及産權制度改革，這些國有獨資公司實行總經理負責制，並不設董事會，這樣難以形成規範的法人治理結構，也難以僅通過外派監事會的方式形成有效的監督和制約機制。最後，企業經營機制尚未根本轉變，有些集團公司還遺留著相當程度的行政性公司的色彩。

　　五是普遍服務等配套制度安排不到位。壟斷性行業提供基礎産品和服務的特點決定了相關的企業必須要提供普遍服務。在政企不分的體制下，普遍服務的支出是採取部門內部消化，有些行業的普遍服務支出較大，如根據鐵道部的統計，鐵路部門因承擔公益性運輸需內部補貼４０２億元（１９９９年）。在改革之後，繼續採取內部消化的方式帶來了兩個問題：其一是普遍服務與公司追求利潤最大化的目標相衝突，進而影響普遍服務的提供；其二是企業也會藉口提供普遍服務而掩蓋經營管理中存在的問題，從而對國有資産管理機構製造了困難。因此，設計新的普遍服務提供機制就成為一個亟待解決的問題。

（本報告執筆：馮飛）

中國經濟時報 2003年7月24日