一是加快鐵路、郵政等部門的改革。鐵路和郵政是少數幾個仍沿用政企不分、壟斷經營的行業，近一段時間因“快遞事件”（郵政主管部門查抄了部分非郵政系統的快遞企業，並且採取一些針對非郵政系統快遞企業的管理措施，也引起了在華外資企業及其他非郵政系統快遞企業的不滿）引發的爭端已暴露了郵政部門現行體制的弊端。建議加快鐵路部門的改革，研究鐵路部門實行“網運分離”及其他改革方式的可行性，總結鐵道部組建客運公司先行試點的經驗，爭取在２００４年著手進行鐵路運輸體制的改革。加快對郵政部門實行政企分開；縮小現郵政系統的專營權；在非專營權領域開放市場，引入競爭；改革郵政行業的管制制度。
二是加強重在“新廠商進入”的改革。改變當前只重組，忽視“新廠商進入”的局面，放鬆市場準入管制，除了具有自然壟斷特性的領域（如電網、鐵路路網）保持國有控股外，其他領域應對外資和民營資本開放；建立公正、透明的準入制度，公開決策程式；在一些行業進行諸如航線資源等稀缺資源的公開招標制度，確定稀缺資源的使用時間，使在位廠商因可能失去已佔有的稀缺資源而改進服務和降低價格；凡是對外資承諾開放的領域應首先對民營資本開放。
三是加快管制制度的改革，建立符合市場化改革要求的現代管制制度。其一是按照獨立、專業化和管制職能相對集中的原則組建管制機構，建議成立“電信管制委員會”，將資訊産業部的電信管制職能和廣電總局對廣播、電視的管制職能，整合納入到新設立的“電信管制委員會”，對電信和廣播電視實行集中監管。在鐵路運輸體制的改革中，可考慮在鐵道部改組的基礎上，設立“鐵路管制委員會”，由其履行對鐵路行業的管制職能。其他行業也可參照此方式設立相應的管制機構。
其二切實轉變政府的管制職能和方式，放鬆經濟性管制，加強社會性（安全、環保、普遍服務等）管制，凡是市場機制已經發揮有效作用的領域，就應當放鬆甚至取消經濟性管制，例如對民航票價、發電上網電價的管制等；加強監管和維護競爭性領域的市場秩序，防止企業的市場權力過大以及價格共謀、欺詐等行為；在較充分資訊的基礎上加強對壟斷性環節（如電網的過網費、鐵路的路網費等）的價格管制，以及對壟斷環節公平接入的管制（如電信網的互聯互通、電網的公平接入等）；管制機構要站在維護公眾利益的立場上，切忌奉行以往的“生産者至上”的原則。
其三將分散于多個政府部門的監管職能整合歸併到新設立的管制機構，盡可能避免政府相關部門的職能交叉，賦予管制機構有效的管制工具和“權責對等”的管制職能，建議將價格管制權和市場準入管制權由經濟綜合部門調整到專業性的管制機構，如國家電力監管委員會。
其四對管制機構形成有效的監督和制約，將政策制定職能和管制職能分離，做到政監分離；管制機構的職能、管制方式、決策過程要有法律授權，做到依法管制；提高管制機構的透明度，提高公眾參與的程度，凡是直接涉及到公眾利益的重大決策，如價格管制政策的調整，都要實行規範的聽證制度。
四是儘快建立和完善相關的法律、法規。首先是儘快出臺《反壟斷法》，出臺此法律與提高一些競爭性領域的市場集中度、優化産業組織結構的目標並不矛盾，因為在競爭性領域提高生産集中度與市場壟斷是兩個截然不同的概念，只要市場是開放的，即使在國內的生産集中度較高，在經濟全球化的作用下也不能構成對國內市場的壟斷並謀取超額的壟斷利益，美國波音公司與麥道公司的合併就是很好的佐證。鋻於在壟斷性行業的改革過程存在著原行政性壟斷的體制有可能被新的市場壟斷所替代的危險，迫切需要制定和實施《反壟斷法》。其次是改變過去部門立法的做法，避免部門利益被法制化，全國人大以及政府立法部門要在立法的過程中扮演主導角色，並充分發揮專家的作用。再次是加快《電信法》的立法進程，特別是對互聯互通以及接入定價方法等問題做出詳細的法律規定；修改現行的《電力法》等相關法律，使之與改革的要求相適應，對管制、競爭模式、價格形成機制以及有些行業存在的調度指揮（如電力調度、鐵路調度等）等方面也要建立法律規範。
五是深化壟斷行業的國有企業改革。以國有資産管理體制的改革為契機，進一步理順這些特大型國有企業與政府的關係，切實作到政資分開、政企分開；推進國有經濟的戰略性調整，實行多種形式的産權制度改革，將國有獨資公司改造成股份有限公司（在自然壟斷環節保持國有控股的地位），有條件的企業要儘快整體上市，依此推動其建立規範的法人治理結構和轉換經營機制；建立黨管幹部與市場選擇相結合的企業經理人選聘、任用和考核制度。
六是建立新的普遍服務提供和補償機制。首先是制定普遍服務的認證辦法，清晰界定普遍服務的範圍、標準以及相關企業承擔普遍服務的責任和義務；其次是設立普遍服務基金，改“暗補”為“明補”，避免企業內部的交叉補貼，從相關企業營業收入中提取一定的比例作為普遍服務基金，對於面臨較強的外部替代競爭而很少有收費上調空間的行業（如鐵路部門），可考慮以政府財政或普遍服務受益者（如軍事運輸）等多種渠道建立普遍服務基金；再次是將特許權競爭機制與普遍服務的提供相結合，也就是説，取得特許經營權的企業具有法定的提供普遍服務的責任，並以要求補貼額的多少作為選擇特許經營企業的選擇標準之一。建議在電信行業進行普遍服務新機制的試點。
（本報告執筆：馮飛）
中國經濟時報 2003年7月24日
