投融資體制改革的重點難點在國有投資。國有投資改革的核心問題是落實出資人制度。惟有通過制度建設對出資人代表機構形成制約，出資人代表機構通過公司治理結構對企業形成制約，才能建立起國有投資的責任鏈，才能使投融資體制改革走上正軌。

　　（一）關鍵是要由出資人負起責任

　　根據過去２５年改革中形成的共識，國有資本投資的弊端主要表現為投資主體不明確，投資活動的利益關係不清晰，收益和風險不對稱，産權對投資活動不能形成根本性約束，因而無人對投資項目的籌資、建設、經營、償債和取得資本回報全面負責。

　　針對這種無人負責狀況加強行政權力的控制，又造成了對投資決策的多方干預。這種干預隨意性大，透明度低，審批手續繁雜。與此同時還有不少未經任何可行性分析、由行政領導直接決策的“首長工程”、“條子工程”。這套辦法不但不能實現控制總量和優化結構的目的，還模糊了投資責任，侵害了企業決策自主權，將風險集中于國家，陷入了“越審越亂，越亂越要審”的惡性迴圈。

　　目前的體制，不僅政府直接投資沒有建立起責任制，國有企業投資也沒有建立起責任制，其癥結就在於所有者缺位。在所有者缺位的情況下所形成的投資決策，無論是從屬於長官意志，還是受制于內部人控制，結果都免不了在預算軟約束下的投資決策失誤。

　　要對國有投資的決策形成責任約束，從根本上説，必須解決産權虛置和公司治理結構的督導功能喪失的問題。這構成了投資改革的基礎。沒有這一基礎，無論是加強行政審批還是放棄行政審批，都不可能扭轉投資效益低下的局面。要在所有者在位和通過公司治理結構對企業的全部經濟活動進行有效督導的前提下，停止行政審批項目的傳統做法，使出資人和企業法人享有完全的投資自主權，同時承擔全部經濟責任。

　　（二）國資委必須履行出資人之責

　　十六大報告和十六屆二中全會精神揭開了國資管理體制深層次改革的序幕，不管人們對其文字表述還有什麼歧見，其實質是從“統一所有、以政代資”轉向“分級所有、政資分開”，從而與市場經濟接軌。

　　國資委剛剛設立。３１個省市自治區，２６５個（地）市，也將陸續設立出資人代表機構。在形式上，出資人已經或即將到位，但在實質上，還有待於觀察。若從投融資角度來看，夠不夠資格作為出資人代表，主要判據有三。

　　第一，是否承擔民事責任。國資委定位為政府的“特設機構”，一是指明它是政府的組成部分，二是指明它既非行政職能部門，又非事業單位，實際是一個大型或超大型的控股公司、投資公司。政府的事業單位尚且具有法人地位，如果出資人代表機構不獨立承擔民事責任的話，大量的投資決策仍然找不到責任者。

　　眼前的危險恰恰在於，很可能國資委的權責定位仍然停留在原經貿委、企業工委、國資局等行政機構職能的簡單捏合上。

　　第二，是否受到責任約束。在“分級所有、政資分開”的國資管理體制之下，各級出資人代表機構如何對企業的全部經濟活動進行有效督導，這完全是一個微觀管理問題，無非是外靠《公司法》等法規制約，內靠因地制宜的公司治理結構制約。但是，出資人代表機構本身接受哪些責任約束，卻是一個宏觀管理問題，它涉及到資本與同級行政的關係，行政與同級、下級資本的關係，資本與資本、資本與下級行政的關係等等。如果出資人代表機構得以像過去那樣，很方便地把隱性負債卸給基層政府，把顯性負債留給銀行，那麼國有投資體制就不可能有實質性的變化。

　　眼前的危險恰恰在於，國資委的權力與責任是否對稱。需要按照“分級所有、政資分開”這一全新的體制構架，積極推進相應的一整套制度建設。

　　第三，是否形成資信損益機制。戰略投資者對於自己的投資負有直接的決策責任，對於下屬企業的投資負有間接的督導責任。無論哪一類投資失誤，投資者不僅要承受資産損失，更還要承受資信損失；反過來，投資成功也會使投資者擴充資産、提高資信。市場經濟中，資信的重要性高於資産的重要性，所以很多情況下資産重組或債務重組的目的，在於拋售優良資産彌補到期債務。

　　所有者缺位加上軟約束情況下，無論對於行政長官還是對於內部經理人來説，資産是要控制的而資信是無所謂的，資産重組的常規目標是把劣質資産及債務（顯性或隱性）甩出去，保留尚屬優良的資産繼續操縱。不妨設問一下，如果不建立資信損益機制的話，出資人代表機構將會如何動作？是自覺維護市場形象主動提高資信，還是依舊按照所有者缺位時的慣例行事？

　 總之，要推進投融資體制改革，根本措施是貫徹十六大精神，完善國資國企的出資人制度。

（本報告執筆：郭勵弘）

中國經濟時報 2003年7月30日