十四屆三中全會以來，明確了公共財政的改革目標，通過大力推進財稅體制改革與提高“兩個比重”和財政支出制度的一系列改革等，為有效實施財政宏觀調節奠定了制度基礎和提供了財力保障。
然而，財政職能轉換還沒有到位，適應社會主義市場經濟的公共財政體制尚處於建立過程中。財政收入制度、支出制度以及中央與地方財政預算管理體制等方面的改革還沒有完成；財政對宏觀經濟總量的調節取得了經驗，而對經濟結構（包括收入分配結構、地區結構和産業結構）的調節需要發揮更大的作用。經過未來十年的努力，應基本完成財政職能的根本性轉變，完成適應社會主義市場經濟的公共財政制度的構建。
十四屆三中全會以來，明確了公共財政的改革目標，大力推進財稅體制改革，為有效實施財政宏觀調節奠定了制度基礎；“兩個比重”的提高和財政支出制度的一系列改革為財政實施有效的宏觀調節提供了財力保障。
然而，財政職能轉換還沒有到位，適應社會主義市場經濟的公共財政體制尚處於建立過程中。財政收入制度（稅制和非稅收入管理制度）、支出制度以及中央與地方財政預算管理體制等方面的改革還沒有完成；財政對宏觀經濟總量的調節取得了經驗，而對經濟結構（包括收入分配結構、地區結構和産業結構）的調節需要發揮更大的作用。
經過未來十年的努力，應基本完成財政職能的根本性轉變，完成適應社會主義市場經濟的公共財政制度的構建。
財稅體制中的主要問題
１．政府財政職能尚未轉換到位，公共財政體制仍處於建立過程之中。各級政府尤其是多數地方政府仍將發展經濟、開闢財源作為政府的首要職責，把公共服務作為第二位職責。不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項目，而用於公共服務的資金長期不足，缺口很大，越是基層財政上述表現越突出，矛盾也越尖銳。財政還沒有從它“越位”的領域完全退出，“缺位”的領域進入不足。
財政支出結構呈現“兩高”和“兩低”的特徵。２００１年全國財政預算總支出中，經濟建設費所佔比重是３４．２４％，是各類支出比重最高的其中基本建設支出佔預算總支出的１３．２８％另一高是事業費支出比重高，２００１年事業費支出佔總支出比重１８．８４％，是各類支出比重第二高的。“兩低”是預算內用於社會撫恤和社會福利（包括離退休費）的支出只佔全部支出的１．４１％（還不是社會保障的全口徑，因為不在預算中）；另一低是支援農業支出佔總支出的比重４．８６％，其中還包括各項農業事業費。這反映了我國財政支出結構仍保留著計劃經濟時期財政的一些特徵，支出結構按照社會主義市場經濟要求有待調整和優化，公共財政體制的建設尚不到位。
２．中央和地方的分配關係還未完全理順，“分稅制”體制不健全，規範的轉移支付制度正在建立的過程中，財政對地區差距和城鄉差距的調節能力還很有限。過去十年間分稅制的幾次調整以財力向上集中為主。１９９４年分稅制改革只是明確了中央政府和地方政府的財力和財權劃分，並沒有對省級以下各級政府之間的體制調整指明方向，各地省級政府紛紛仿傚中央的做法，加強本級政府的財力，從而造成省以下地方政府財力的上收，而規範的轉移支付制度建設又相對滯後。這一方面造成基層政府財政資金的拮據，集中上來的財力是“吃飯錢”，但相當一部分資金用於了建設，使得基層財政發放工資困難，義務教育等基本公共服務的資金缺口很大；另一方面在不完全了解當地公共物品需求優先順序的前提下，由上級政府決定下級政府轄區內的公共服務和公共設施建設，就難免會出現決策偏差，降低了財政資金的使用效果。
由於財政轉移支付制度的不健全，能夠用於公共服務均等化的資金十分有限，地區間、城鄉間的收入及公共服務的差距不僅沒能縮小，反而有所擴大。
３．現行稅制不規範，不統一，滯後於市場經濟的發育和對外開放的新形勢，影響了市場配置資源功能的發揮。增值稅的實施範圍基本上限于商品的生産和流通環節，多數服務行業實行的是營業稅。流轉稅制的雙重稅種給企業改革和重組造成很大障礙，鐵路、石油化工等行業的重大改革都遇到了稅制的問題。
實行生産型增值稅使企業的固定資産投資不能抵扣進項稅額，這樣，由於資本有機構成不同、材料投入和勞務投入比例不同，企業的稅負自然也不一致，從而造成資源配置的扭曲。固定資産投資不能抵扣增值稅起到抑制企業投資的效應，在一定程度上阻礙了企業技術進步和産業升級。
目前企業所得稅仍然保留了內資企業和外資企業之間兩套稅制，以及城鎮工商稅制和農業稅制之間的分離狀態，使內資企業、農業的稅收待遇處於劣勢地位，不利於內外資企業的公平競爭和促進城鄉經濟的協調發展。
入世後， 我國對外貿易快速增長，外貿依存度持續提高，２００２年我國外貿依存度達到５０．１４％。進口貨物的徵稅和出口退稅對財政收支狀況的影響大大增強。目前，出口退稅對財政尤其是中央財政的壓力巨大，出口退稅的拖欠對外貿企業的影響所産生的矛盾已經十分突出。這些都説明，我國現行的稅制體系和管理制度已經嚴重滯後於對外開放形勢。
４．財政的自動穩定器功能發揮不夠。個人所得稅通常採用累進稅率，具有在經濟高漲時自動增稅、經濟衰退時自動減稅，對經濟週期“削峰填谷”的功能。在我國目前的稅制結構中，流轉稅所佔的比重高達６０％左右，而所得稅的比重只有２０％左右，個人所得稅只佔１０％左右，個人所得稅比重過低使稅收制度發揮自動調節經濟運作的作用受到局限。
我國的社會保障制度與已經確定的“社會統籌和個人賬戶相結合”的制度目標還有較大距離，財政通過社會保障收支來充分發揮穩定器作用，還缺乏稅收收入制度的保證。
（本報告執筆：倪紅日 張俊偉）
中國經濟時報 2003年7月31日
