“十一五”時期，我國經濟社會發展的內外環境將發生一系列變化：市場在資源配置中的基礎性作用將進一步加強；城鄉差距、地區差距、社會群體之間的收入差距以及就業等問題成為影響經濟社會健康發展的重大問題；跨區域經濟交流和聯繫將進一步加強；經濟安全問題更加突出；政治文明建設進程加快；加入世界貿易組織的過渡期基本結束。這些變化都將對現行的規劃體制提出更高的改革要求。

規劃體制改革要堅持“長遠謀劃、分步實施，廣泛借鑒、結合實際，適度超前，協調一致”的原則；要符合市場經濟發展的要求；要在結合國情的基礎上，充分借鑒發達市場經濟國家的經驗和做法；要充分反映新的歷史時期可能出現的新情況、新問題和新矛盾對規劃體制變革的要求，以充分發揮制度創新在促進生産力和推動社會經濟發展中的重要作用，充分發揮規劃在社會經濟發展中的戰略性、超前性和指導性功能。

（一）理順規劃體系，突出國土規劃的基礎性地位

規劃體系要由以經濟社會綜合性規劃為主體向經濟社會綜合性規劃和空間規劃相結合併逐步加強空間規劃轉變。要加強不同規劃之間的功能分工和相互銜接，對規劃體系進行高度整合，避免各規劃之間交叉重合甚至相互矛盾，建立層次分明、邊界清晰、銜接協調的規劃體系。重點要加強國土規劃的編制工作，實現經濟社會發展規劃和空間規劃之間的銜接。

國家層面的規劃體系應當包括四個層次：國家戰略（規劃期約５０年）——國土規劃（規劃期約３０年）——經濟社會綜合性規劃（規劃期５年）——行業規劃、區域空間規劃、重點專項規劃等。對於國家戰略和國土規劃，要根據經濟社會的發展變化，不定期地進行調整。目前的規劃體系中缺少國土規劃。國土規劃是基本國情和國家戰略在空間上的反映和安排，對經濟社會發展具有基礎性作用和長期影響，是經濟社會綜合性規劃編制的前提和約束條件，主要包括具有全國意義的土地、河流、湖泊、礦藏等自然資源的開發利用、生産力佈局、交通基礎設施建設、城市及城市群建設、環境治理和保護等方面的規劃。

國土規劃是全國性的，按照空間層級的不同還應當包括省級空間規劃、地級空間規劃和縣級空間規劃，以及部分跨行政區劃的空間規劃。這些規劃是國土規劃在該層級的體現和進一步細化，國土規劃對其具有指導和約束作用。同時，各層級的社會經濟發展規劃也必須適應和服從於其空間規劃的基本要求。

（二）調整規劃內容，壓縮規劃數量，提高規劃的有用性

規劃的領域要由覆蓋經濟社會各領域向主要覆蓋公共産品與服務和非競爭性領域轉變。市場經濟越發達，市場力量越強大，國家在國際上的經濟優勢越強，政府的産業政策則越著眼于促進市場競爭。與此相適應，經濟社會發展的中長期規劃就越向宏觀性、戰略性、政策性方向轉變，政府也就越重視對公共資源、公共産品和服務以及社會協調發展的規劃與引導。我國市場機制發揮作用的領域正在不斷擴大，許多行業和領域已經基本上實現了經濟的市場化運作。因此，許多競爭性領域的規劃應該退出，規劃的內容要進一步向公共政策領域轉變。

據不完全統計，中央各部門編制的“十五”行業規劃有１５６個，省、地（市）、縣三級地方政府編制的“十五”計劃綱要、重點專項規劃、行業規劃等有７３００多個。這些規劃中，許多行業性規劃是針對競爭性領域的，許多地方規劃是對上級規劃的簡單模倣。因此，要切實取消目前大量存在的過時過多過濫的規劃，特別是那些已經不符合經濟體制改革要求的和不再是政府産業政策重點調控領域的行業規劃。地方政府可以根據區情自主決定要不要編制經濟社會發展中長期規劃，即使編制也應當通過改進規劃編制方法來進一步提高規劃的操作性、可行性和針對性。

（三）制定規劃法，提高規劃的科學性和權威性

目前我國規劃體制中的制度性規定更多的是不成文的慣例和約定俗成的做法。規劃工作的不規範導致了規劃程式上和規劃內容上的隨意性。因此，規劃工作必須走向法制化、民主化和科學化，建立符合我國社會主義民主法制建設和政府依法行政的規劃體制。為此，應該制定《規劃法》，對規劃的地位、性質、體系、內容、功能、時間、編製程序、編制主體、審批、頒布、實施、評估、調整以及各規劃之間的關係等做出法律規定。同時，要切實加強對規劃編制和執行情況的監督力度，運用法律手段保障規劃的執行和實施，提高規劃的權威性和實施的強制力與約束力。

（四）明確規劃各主體的職責，加強規劃部門之間的分工與協調

規劃的編制要由中央各部門自成體系互不銜接向加強中央的統一性和擴大地方的靈活性相結合轉變。加強對規劃編制、實施和評估工作的統一領導和監督。全國的國土規劃和經濟社會發展的中長期規劃應當由綜合性的國家規劃部門牽頭組織編制實施。由國家相關部門編制的行業規劃和專項重點規劃也必須經過國家綜合性規劃部門的審核批准。地方規劃應當在遵守並服從於中央規劃的前提下，由地方自主編制實施。

（五）進一步重視研究機構的作用，提高規劃的公眾參與度

規劃的主體要由以政府各職能部門和規劃管理部門為主向以政府規劃部門和社會重要研究機構為主轉變。改變以往政府規劃部門為主制定規劃的做法，建立由規劃主管部門牽頭協調，社會重要研究機構為支撐，吸收相關知名專家和政府部門人員參與的規劃編制工作體系。同時，要進一步提高規劃的透明度和公眾的參與度，保證規劃能體現公眾利益。

（本報告執筆：李善同 侯永志 馮傑）

中國經濟時報 2003年8月1日