改革開放以來，中國的社會事業進入了快速發展時期。同時，對社會事業體制及事業單位體制也進行了一系列改革探索。但發展及改革過程中也有不少問題：發展過程中缺乏規劃，存在不合理的擴張；政府與市場的責任邊界不清；放權過度、約束不足的問題普遍存在；行政管理體制存在較大缺陷，條塊分割突出，不同層級政府間的責任缺乏合理劃分，等等。
今後，繼續推進社會事業體制及事業單位體制改革的思路需進一步理清，其中，首要的問題是要明確政府職責。同時，要對社會事業的基本組織方式進行改革，按照職能特點對現有事業單位的改革分類推進，並搞好配套改革，在改革過程中加強統一組織與協調。
社會事業體制和事業單位改革的成績和問題
改革開放以來，中國的社會事業進入了快速發展時期。
在發展的同時，對社會事業體制及事業單位體制也進行了一系列改革探索。一是改革了事業單位的具體管理與運作方式，全面擴大了事業單位自主權。在籌資方式與政府財政支援方式方面，由過去單純依靠政府財政撥款改為多渠道籌集資金。允許並鼓勵各個單位結合自身業務活動或利用其所佔有的資源進行創收。二是結合政府機構改革、企業制度改革以及中央和地方關係改革，部分調整了事業單位的行政管理體制。三是把部分過去由政府承擔的事務交給市場，對相關事業單位實施企業化改革。四是在社會事業發展中引入民間和社會力量。諸如民辦學校、民辦醫院、民辦文藝團體、民辦科研機構等組織相繼出現，過去完全靠政府組織和發展社會事業的局面開始被打破。
社會事業發展及改革取得成效的同時也有不少問題。
（一）發展過程中缺乏規劃，存在不合理擴張問題
改革以來的快速發展有合理成分，也有不合理成分。相當一部分機構的設立並非是基於經濟和社會發展的需要，而是為了解決政府機構改革過程中的“甩包袱”需要，或是為了特定部門或局部利益需要。人員規模的擴張也在很大程度上基於就業安置需要而非事業本身的需要。
（二）政府與市場的責任邊界不清
一是仍存在明顯的政府職能“越位”問題。仍有大量服務和産品與政府社會職能無關、本應作為營利性市場主體存在的經營性機構存在於事業單位之中。其中有舊體制遺留問題，但更多的是由這些年不合理擴張所致。社會事業盤子過大、政府財政負擔過重，真正具有社會公益性的事業難以獲得足夠支援。同時，此類機構利用與營利性市場主體完全不同的地位和特殊條件參與經營活動，也造成了經濟與社會秩序的混亂。
二是某些領域的改革存在市場化“過度”問題。突出的表現是，對“企業化”轉制或企業化管理的事業單位選擇，很多並非是真正根據相關機構的實際職能是否具有公益性而定，而是更多地依據機構自身在市場上的生存能力。結果是，一些承擔社會公益職能的機構被推向市場後，放棄甚至損害公益目標，最終使政府職能和國家目標受到嚴重影響。之所以出現“過度市場化”的改革傾向，一方面源於對政府和市場各自的功能特點認識不清，更現實的原因則來自於對減輕財政負擔的追求。這一傾向在一些地方政府尤其是經濟欠發達地區的地方政府尤為突出。
（三）普遍存在放權過度、約束不足問題
不同領域的社會事業有不同的發展邏輯與運作規律。並非對所有機構都可以放權，即使需要放權，也並非各種權力都可以下放。對有些機構、有些活動可以放權，但必須同時形成有效的約束。但這些年的改革中，有關問題並未得到合理解決。比如在創收問題上，諸如基礎教育、衛生防疫等承擔政府法定責任的機構乃至承擔監督執法職能的機構也被允許創收，對於創收活動的內容、收入比例以及用途也幾乎沒有限制。其他領域自主權的擴大也存在放權過度和約束不足問題，一些機構的業務活動內容及活動方式過分自由。很多機構的目標和行為偏離社會事業發展的基本要求和規範，過分突出機構和小群體利益。由於放權過度、約束不足，社會事業領域已經出現了“亂”的局面。在不少事業單位中，“內部人控制”問題相當突出。
（四）行政管理體制存在較大缺陷
問題之一是仍然存在突出的條塊分割問題。許多同一領域的社會事業仍然分屬不同層級政府並分屬不同部門，帶來了突出的低水準重復以及難以配合、協作等弊端。另一問題是不同層級政府間的責任劃分不合理。目前比較突出的是一些基礎性社會事業，如義務教育、衛生防疫等，過分依靠地方政府，高層級政府的統一組織協調職能不足。由於地區間財政能力差距過大，致使很多社會事業發展不均衡，部分基礎性社會事業甚至在一些地方出現萎縮，嚴重影響經濟和社會的長期發展。
（五）改革過程缺乏統籌規劃，制度建設滯後
從改革實施方式上看，這些年的改革探索並不是由中央政府統一部署和規劃的，而是基於社會事業條塊分割的行政管理體制，主要依靠部門和地方政府為主實施。不同領域的改革進展很不平衡，改革方式、內容、目標等也不盡相同，甚至有很大差異。這種改革方式有其優點，可以調動部門和地方的積極性和創造性，但問題也很突出。既無法確保各個部門和地方的改革都能夠按照合理的軌道進行，難以避免部門和地方突出局部利益而忽視整體利益的問題，也難以進行資源整合和佈局調整，無法解決長期形成的社會事業佈局不合理問題。由於改革方式、做法各異，也無法實施統一、規範的制度建設。
（本報告執筆：葛延風）
中國經濟時報 2003年8月5日
