（一）首要問題是要明確政府職責

社會事業不同於一般的物質生産活動。有些社會事業具有明顯“外部性”，比如環境保護、衛生防疫、災害控制、基礎科學研究等，是營利性市場主體不願幹的；有些雖沒有明顯外部性，但直接涉及公眾基本利益和國家長期發展，如基礎教育等，是營利性市場主體幹不了或幹不好的。由其性質所決定，社會事業發展只能主要依靠政府力量，這是政府的基本責任。

民間和社會力量在發展社會事業方面也能夠發揮積極作用，但只能是政府作用的補充。民間力量有很多自身不足，無論是民間經濟能力、組織能力通常都無法與政府相比，在社會事業的發展方向、內容選擇等方面往往也帶有較大隨意性或特定偏好。從世界各國的情況看，即使在民間力量作用最突出的國家，民間力量也都沒有而且也不可能成為發展社會事業的主要力量。在中國，更不可能替代政府。

涉及到政府職責問題，還有進一步的問題需要明確：

一是要明確合理的職責範圍。有些事業，諸如基礎教育、公共衛生以及基礎和公益性科學研究等，在任何情況下都必須確保；有些則可在保證了基本需要之後再量力而行或逐步發展。所以，在社會事業發展的領域選擇問題上，必須結合經濟和社會發展要求，結合經濟能力，突出重點，有所為，有所不為。過分追求減輕財政負擔不合理，忽視國情和基本經濟能力，追求社會事業的大而全也不合理。

二是要形成不同層級政府間的合理職責分工。從國際經驗看，對於那些涉及國家目標，且在發展中需要不同機構間充分配合與協調的社會事業，比如基礎科學研究、具有較強社會公益性的重要技術研究、衛生防疫等等，通常由中央政府統一規劃、直接管理並由中央財政直接投資。對於具有突出公益性，涉及政府基本職能，但可以由彼此獨立的機構分別承擔的社會事業，比如基礎教育等，通常由中央政府統一規劃，地方政府組織實施，所需經費或由地方政府承擔、中央政府實施補助和轉移支付，或主要由高層級政府財政支出。對於體現局部區域公眾利益的社會事業，則主要由地方政府承擔，中央政府給予宏觀指導，並根據不同地區的實際情況給予必要援助。總的來説，這些基本做法都值得中國借鑒。

（二）改革社會事業的基本組織方式

一般來説，對具有很強公益性、有關産品和服務涉及國家長期利益或大多數公眾基本利益的社會事業，在發達市場經濟國家通常都採取政府直接組織方式。機構的設立以及業務活動內容由政府確定，人員為政府僱員甚至公務員，財政保證經費投入，機構行為也要接受政府的直接管理等等。對相當一部分社會事業實施政府直接組織方式，基本出發點是要保證政府意志的實施。

對公益程度相對較弱或因其自身特點不宜由政府直接組織的社會事業，發達市場經濟國家一般都採取政府間接組織方式。通常的做法是，將這些社會事業交給獨立於政府的非營利機構承擔，政府通過直接或間接資助方式以及相關規制手段鼓勵、引導其發展。此外，還有些社會事業採取政府出資購買營利性市場主體服務的方式。實施政府間接組織方式的好處在於，既可以避免政府直接組織可能帶來的效率低下問題，還能夠動員民間和社會力量共同參與社會事業。

在未來社會事業體制改革中，對不同社會事業依據其職能和特點差異實施分類組織和管理應是一個基本方向，即應當採取政府直接組織、間接組織乃至向營利性市場主體購買服務並舉的方式。在這一過程中，也有幾點需要明確：

一是要合理劃分政府直接舉辦與間接舉辦的事業邊界。目前，不少人對發展非營利機構抱有濃厚興趣，一些研究甚至提出社會事業發展應主要依靠非營利機構、現在的多數事業單位也應改為非營利機構的建議。需要明確的是，非營利機構作為非政府、非企業組織，有著政府機構和營利性市場主體所不具有的優點，如機制靈活等，但也有其非常突出的弱點。較之與營利性市場主體，非營利機構缺乏足夠的經濟激勵，運作效率相對較低；較之與政府機構，其籌資能力明顯不足，也沒有有力的法定責任約束。總體上看，即使在非營利組織十分發達的國家，非營利組織在社會事業發展方面的作用也只是對政府作用的補充。從中國的情況看，由於缺乏非營利機構的組織與管理經驗，非營利機構發展所必須的法律與制度框架還基本處於空白狀態，民間經濟力量亦顯不足，非營利機構更不可能成為社會事業的承擔主體。總之，發展非營利機構並把目前的部分事業單位改革為非營利機構必須把握好尺度，對非營利機構的發展及其作用不可期望過高，更不能本末倒置。

二是政府直接組織的社會事業必須進行體制創新。對於那些依據政府規定，直接向公眾提供有形服務的機構，如各種執法、監督機構、社會福利機構、衛生防疫機構等等，政府必須通過行政和計劃手段控制。對於教育、科研等事業，由於其自身的特殊性，則應在政府既不放鬆控制也不弱化支援的前提下，在具體業務活動方面給予其較大自主權，提高運作效率和服務品質。

三是要儘快建立規範非營利機構發展和運作的制度體系。創造條件發展非營利組織，最關鍵的是要建立促進、規範非營利機構發展的制度平臺。目前相關制度建設還基本為空白。比如，至今非營利機構在中國尚沒有明確的法律地位，其他諸如産權與財務制度規定、治理結構規定、業務活動內容和方式規定等等也都是空白。必須加快制度建設。

（三）按照職能特點對現有事業單位進行分類改革

在上面兩個問題能夠得到解決的前提下，對現有事業單位，可根據其職能特點，決定歸屬。

１．産品和服務可以市場化的應儘快市場化。目前，仍有不少“站錯隊”的機構。對此，基本的改革方向就是要交由市場進行組織，通過直接轉制為企業或與企業合併重組，進入市場成為市場主體。這一過程應加速推進，前提是要合理甄別。

２．對具有公益性的事業單位，按照其職能特點和社會事業發展目標，分別確定為政府直接組織的公立機構或非營利機構。對那些公益性突出的社會事業，特別是基礎教育、公共衛生、基礎和公益性科學研究以及其他與政府職能直接相關的社會事業，仍需要政府直接組織。與此相對應，現有的承擔相關責任的事業單位也應繼續按照公立機構模式進行組織。在與政府的基本關係模式上，仍需由政府決定其成立或撤銷，業務活動執行政府計劃並接受主管部門監督管理；政府財政確保經費投入，並將其納入公共財政預算；機構不得從事有收入的活動，如在特定情況下獲得收入，也必須上繳財政，實施嚴格的收支分離。當然，在政府直接組織的機構中，基於性質和特點差異，在具體組織方式上也應有所區別。承擔監督、執法職能或直接為政府決策與行政過程服務的機構，可以採取與一般政府部門類似的管理方式，有關人員也可參照公務員管理。其他一些單位，比如教育、科研等，則可在維持與政府基本關係模式的前提下，在具體業務活動組織、人員管理等方面採取更加靈活的方式，給機構以更大自主權，同時，以多種手段完善內部和外部約束機制。

對於那些不必再由政府直接組織和管理的事業單位，可以考慮逐步改為非營利機構。前提是必須先建立規範非營利機構運作的各種法律法規體系。對於非營利機構的發展特別是部分事業單位向非營利機構的改革，短期內不可期望過高。即使一部分事業單位改為非營利機構，政府仍需在經濟方面通過補貼、專項資金、合同購買等方式給予較大支援。事實上，即使在發達國家，政府財政支援仍是多數非營利機構的主要資金來源。

３．同步進行結構調整和資源整合。該合併的要合併，該拆分的要拆分。還有一些機構，雖然無法按照市場原則進行組織，但其本身也基本不具公益性或公益性很弱，該撤銷的則要撤銷。對某些事業單位內部的不同職能部分也需同步調整。一個機構、兩種甚至多種體制並存的局面必須徹底杜絕。

４．同步進行管理體制調整。要對目前一些領域社會事業的部門分割體制進行改革。原則上，同一領域的社會事業應歸屬同一政府部門實施統一規劃和管理，尤其對那些需要在發展中統一規劃和協調的社會事業。

（四）搞好配套改革

社會事業體制及事業單位體制改革涉及諸多配套改革問題。從現實的情況看，需重視的配套改革主要是法律法規建設、財政體制改革以及現有事業單位員工的勞動就業和社會保障制度的配套改革。

（五）民辦機構應納入統一社會事業體制

目前民間和社會力量雖然已經開始介入社會事業，但從體制上一直採取與傳統事業單位完全不同的管理模式。在未來改革中，應走向統一。首先應對現有民辦機構進行甄別或允許其選擇，要麼按照營利機構（企業）重新註冊，並按照企業制度運轉；要麼登記為非營利機構，按照非營利機構的規範和組織方式運轉。無論是現有民辦機構重新登記為非營利機構，還是現有事業單位改為非營利機構，均應實施統一的管理體制。

（六）加強改革過程的統一組織與協調

在改革方式上，未來對社會事業體制及事業單位體制的改革，應由中央政府統一組織，統籌規劃，而不應再繼續以地方和部門為主實施改革。要細緻地確定分類改革的標準，對現有事業單位是否具有公益性以及其公益性強弱進行甄別和排序，合理確定其歸屬，這是改革能否獲得成功的基礎。

（本報告執筆：葛延風）

中國經濟時報 2003年8月5日