在上個世紀８０年代中後期地方保護問題開始突出的時候，當時普遍的看法是認為“分灶吃飯”的財政體制是導致地方保護的根源。只要改變了“分灶吃飯”的財政體制，就可以有效地去除地方政府的保護動機。但是，１９９４年實行分稅制財政體制之後，應當説“分灶吃飯”的財政體制已基本被打破，但是，地方保護的問題卻似乎並沒有隨著“分灶吃飯”體制的改變而明顯減弱。這説明地方保護問題的産生有著更為複雜的原因，需要進一步分析。

從國際經驗來看，地方保護問題並非我國所特有，一些發達國家在其發展的早期也都程度不同地出現過地方保護問題。進一步考察可以發現，地方保護問題的出現主要與國家的大小和地方分權體制有關。在市場經濟條件下，為了調動地方的積極性，任何一個大國都不可避免地要實行一定程度的地方分權。但地方分權在調動地方積極性的同時，又不可避免地會強化地方利益和地方保護動機，並使地方政府獲得為保護地方利益所需要的相應權利。在這種情況下，如果沒有有效的防止地方保護行為的制度安排，地方保護問題的出現就將不可避免。防止出現地方保護的制度安排無非兩個方面，一是通過轉移支付等制度安排，儘量弱化地方保護的動機；二是建立有效的制止地方保護的法治制度，其中最為關鍵的，是從憲法的角度規定只有中央政府擁有對地區間貿易的立法、執法和司法權，地方政府則沒有這樣的權力。相比而言，第二條更為關鍵，因為無論從理論分析還是從實踐經驗的角度來看，在市場經濟條件下，地方政府作為一個獨立的利益主體，要想完全消除其保護地方利益的動機幾乎是不可能的。

美國的經驗很值得研究和借鑒。由於實行聯邦制，美國各州不僅有著獨立的地方利益，而且有著相當大的立法和執法權。在１９世紀中後期，也曾出現過地方保護和損害統一市場的問題。為了有效制止地方保護行為，美國憲法規定只有聯邦政府才擁有對跨州貿易的立法權和司法權，各州政府則無此權利。同時，為了保證憲法原則能夠得到有效貫徹，美國設計了雙層司法體系，在地方層面，除存在各州司法體系外，還有獨立於各州的由聯邦財政支援的聯邦司法體系。聯邦司法體系從下至上包括地區法院、巡迴法院（或稱上訴法院）和最高法院。凡屬跨州性貿易糾紛，都由聯邦司法體系進行仲裁，從而從制度設計上保證了跨州貿易司法的公正性和有效性。

從我國的實際情況來看，作為一個大國，為調動地方積極性，實行一定程度的地方分權體制是必然的選擇。問題在於，一方面，由於存在一些明顯的體制性缺陷，我國地方政府保護地方利益的動機更加強烈；另一方面，由於我國沒有建立起有效約束地方保護行為的法治制度，使得地方保護問題更顯嚴重。

（一）一些體制性缺陷的存在使得我國地方政府進行地方保護的動機更加強烈

第一，政企關係沒有理順，政府職能錯位的問題沒有根本解決。政府職能轉變一直是我國改革的一個薄弱環節，這一問題在地方政府層面表現得尤為突出。長期以來，地方政府不僅是地方公共事務的管理者，具有較大的地方立法和執法權力，同時又是地方經濟發展的主要推動力量，不僅擔負著改善投資環境和招商引資的責任，又直接參與企業經營和各種投融資活動。這種雙重身份不僅使得地方政府容易産生較強的保護本地企業、市場和産品的動機，而且也使地方政府具有通過各種法律、行政或經濟手段進行地方保護的便利條件。另外，在市場經濟條件下，地方之間在經濟發展方面不可避免存在競爭關係，而我們對各級地方官員的考核又存在過分注重經濟增長方面政績的問題，從而更加強化了地方官員進行地方保護的動機。

第二，國有經濟佈局調整和國有企業改革相對滯後，增強了地方政府進行地方保護的動機。到目前為止，我國國有工商企業的數量仍然高達１７萬多家，其中９４％以上是處於一般競爭領域的中小企業，而且基本上都處於地方政府管理之下。雖然這些企業相當一部分技術設備落後，社會包袱沉重，産品競爭力低，但由於它們承擔著維持地方就業水準和其他經濟社會職能，作為這些企業實際的所有者和控制者，在這些企業生産經營遇到困難時，地方政府便有很強的動機動用其行政權力或資源對其進行保護。

第三，“財政轉移支付”制度不完善，一些地方面臨較大的財政支出壓力。目前，我國不同地區的同類公務員之間不僅在收入和生活水準方面存在巨大差距，而且其收入基本依賴於地方財政收入狀況。經濟發展水準較高的地區，地方財政收入多，公務員收入和生活水準也較高，而經濟發展落後的地區，地方財政收入差，公務員收入和生活水準則較低。特別是一些經濟發展基礎和條件都較差的地區，由於其工商業不發達，企業規模小，競爭力差，如果不加保護，連本身生存可能都很困難，更不用説能夠為當地財政貢獻多少稅收。由於地方財政收入不足，這些地方常常連公務員、教師基本工資都不能按時發放。為了改善地方財政的窘狀，地方政府不可避免地會選擇動用政府行政的力量對當地企業和産品進行保護。

（二）約束地方保護行為的法治制度不健全

第一，法律體系不健全。一是在國家的根本大法中，沒有體現制止地方保護，維護全國統一市場的基本原則，法律威懾力不足。二是現有的制止地方保護的條款散見於《反不正當競爭法》和其他一些行政性法規中，缺乏系統性；並且法律條款規定太粗，缺乏針對各種地方保護行為的具體界定和處罰規定，可操作性差。三是現有的一些法律法規不符合市場經濟體制的內在要求，有些條款甚至與建立統一市場的原則相衝突，成為地方政府制定某些地方保護法規的依據。

第二，行政執法主體不明確，缺乏權威性。為使打破地方保護，維護統一市場的各項法律法規能夠有效實施，需要有一個責任明確且具有權威性的行政執法機構。但目前的情況是，不僅執法的職能分散在國家發改委、商務部、國家工商總局等機構，缺乏一個統一的部門，而且每個部門又缺乏足夠的權威性和執法手段。比如，針對前些年不少地區制定的限制外地轎車和保護本地轎車的規定，原國家計委發佈了禁止性通知，但通知下發之後，各地政府仍然我行我素，原國家計委也沒有能夠採取進一步的制止措施。

第三，現行司法體系難以適應公正執法要求。顯然，涉及地區之間的貿易糾紛，只能由超脫于糾紛雙方的司法機構進行裁決。但目前我國的現實情況是，由於在地方層次只有隸屬於地方政府的地方法院，而不存在隸屬於中央政府的區域性法院或巡迴法院。在這種情況下，絕大多數涉及地區間貿易糾紛的案件只能由其中一方所在地的地方法院進行裁決，使得司法的公正性難以保證。更有甚者，糾紛雙方各自所在地方的法院作出不同的裁決，如果裁決結果強制執行，勢必演變成不同地區之間司法系統的對立和衝突。

（本報告執筆：張軍擴 廖英敏）

中國經濟時報 2003年8月6日