目前國有企業在工業及商業、社會服務業領域所佔比例已降至４０％左右或以下，在一些重要的工業部門及金融、交通、通訊領域仍保持控制力。

為實現到２０１０年基本完成國有經濟佈局調整和建立現代企業制度的目標，還需解決一些重大問題。

建議儘快出臺國有經濟佈局調整的規劃和基本政策，明確國有經濟必須佔有控制性地位的領域、條件和控制方式。建議出臺規範和指導大型國有企業改制的基本政策，完善公司治理結構，改變國有股一股獨大狀況。建議明確國有出資人機構的定位、國有出資人的基本職責，建立國有資産管理機構要與國有資本有進有退的調整相結合。

今後幾年，大型國有企業改革和完善國有資産管理體制，將成為中國國有企業改革和建立現代企業制度的主題。

現狀：已有進展和需要解決的問題

９０年代以來，國有企業改革已取得重大進展。

國有企業改革方向和基本戰略已經明確：國有企業的改革方向是建立現代企業制度，國有經濟的主導作用主要體現在控制力。大企業的方向是實行公司制，大力發展股份制，實行股權多元化，重要企業國家控股，建立現代公司治理結構。堅持抓大放小、有進有退的方針，對國有經濟佈局進行戰略性調整，國有企業改革要與社保、金融等改革，相互配合、相互促進。國家和地方針對國有企業改革已出臺改制上市、“抓大放小”、核銷壞帳、“債轉股”、分離輔業等政策。

國有企業改革的進程加快：根據“抓大放小”的方針，中小企業大多數已完成轉制重組；大型企業普遍進行了輔業分離重組及內部改革、公司制改制，部分企業在境內外上市。目前國有企業在工業及商業、社會服務業領域中所佔的比例已降至４０％左右或以下，但在一些重要的工業部門及金融、交通、通訊領域仍保持控制力，一些大企業有望發展成有國際競爭力的大型公司。

國有資産管理體制改革已取得重大成果：十六大在堅持“國家所有”的同時，明確中央和地方政府“分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益”，解決了國有企業實際産權責任和名義産權責任不統一的問題，為進一步深化國有企業改革、調動各級政府管好用好國有資産奠定了體制基礎（見專欄１）；１９９８年的機構改革和今年國資委的成立，從構架上基本解決了“政資不分”的問題；明確國資委主要根據公司法原則統一行使所有權職能，有利於建立“政企分開”、“所有和經營分離”、能有效保護國有股東權益的國有企業及國有資産管理體制。

專欄１ 中共中央文件

關於國有資産管理體制的描述

十四屆三中全會（１９９３年）：“國家統一所有，政府分級監管、企業自主經營”。

十五屆四中全會（１９９９年）：“國家所有、分級管理、分工監督、授權經營”。

十六屆全會（２００２年）：“國家所有，政府分別履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資産和管人、管事相結合”。

為實現到２０１０年基本完成國有經濟佈局調整和建立現代企業制度的目標，還需要解決一些重大問題。

要進一步明晰國有經濟佈局調整的總體規劃和基本政策。十五大就提出要調整國有經濟佈局，國務院針對具體行業和企業做了不少關係國有經濟佈局調整的決策，地方在國有經濟佈局調整方面亦做了不少探索。但是由於沒出臺涉及國有經濟進退領域及邊界的總體規劃和基本政策，一些地方無所適從，出現了要麼用“颳風”或“繞道”方式進行重組調整，要麼等待觀望錯失機會。這兩種情況都影響了國有經濟佈局調整的效率。

大型國有企業建立現代企業制度的改革還未到位。部分大企業改制的法律形態尚不明確。一些特大企業仍實行總經理負責制，與現代公司治理相距甚遠。國有企業上市普遍採用一股獨大和存續公司控股上市公司的模式，帶來一系列弊端。存續公司與上市公司高管人員大幅度交叉任職和大規模關聯交易，使一些存續公司憑一股獨大的地位任意掏空上市公司，扼殺上市公司的獨立性。一些公司“轉制”但不轉治理結構，激勵和約束機制不到位。企業重組和資産結構調整還存在許多認識、政策和體制性障礙。跨行業、跨地區的購並重組仍然難度較大，解決這些問題，僅靠企業自身力量是不行的。

新的國有資産管理體制有效運作還有大量問題需要解決。出資人機構的定位和運作規則問題尚未解決。出資人機構是政府部門，事業單位，還是“運營”機構？其職責是什麼？履行出資人職責的工具是什麼？除“監管”功能外它是否擁有“運營”的功能？如何集中統一行使所有權，做到不“缺位”又不“越位”？如何提高國有資産狀況的披露水準，接受各方面監督？出資人機構在創建和維護良好公司治理方面如何充當積極角色，推進有效公司治理的進展？這些重要問題，需要有配套的系統設計，邊探索邊實施，逐步解決。

對國有資本分類監理的問題亦尚待研究。國家投資有的服務於政策目標，有的主要服務於資本回報或財務目標；從企業範圍看，既有特殊領域的特殊企業，又有競爭性行業的一般企業。分類監管問題既與企業功能和法律形態有關，還與國家行政管理體制的設計和調整有關。作為探索國有資産管理體制改革産生的三層次體制（政府、國有控股公司、一般企業），其中間層，即國有控股公司與其控股、持股企業的矛盾是需要解決的重要問題（見專欄２）。中間層公司與子公司矛盾也是企業組織結構的重要問題。

專欄２ 三類國有控股公司及其問題

國有資産管理公司型的控股公司，子公司多，主要源於政府劃撥或授權。部分資産管理公司與子公司矛盾較大的主要原因，是只劃撥企業，未調整結構；對子公司監控方法不當；母子公司間利益獨立，甚至衝突；管理技能較低。

“殼”控股公司，這類公司的主要優良資産往往獨立出去成為上市公司的主體部分，母公司的主要業務是管理存續資産及處理歷史問題。存在的問題是，“殼”控股公司為處理歷史問題，加上治理結構不健全，監管不嚴，易走從上市公司“抽血”之路，證券法規約束的加強使矛盾顯露甚至激化。

實業型控股公司，其子公司一般是控股公司投資或內部業務獨立出去後形成的，控股公司對子公司有很強的控制力。這類公司與子公司的關係，從機制和制度上看基本協調。主要問題多為管理構架、策略和技能不夠完善的問題。

此外，社保、金融、法律體系等方面也存在不少亟待解決的直接制約國企改革的問題，如公司法有關治理結構、對外投資限制等。

（本報告執筆：陳小洪）

中國經濟時報 2003年7月17日