內容提要

●全面貫徹落實科學發展觀，努力構建社會主義和諧社會，是貫穿《綱要》始終的重要思想，也是《綱要》最鮮明的特點。

●《綱要》力求反映新時期、新階段的特點，注意充分發揮市場配置資源的基礎性作用，進一步突出規劃的宏觀性、戰略性和政策性。

●《綱要》提出的發展目標和指標，符合社會主義市場經濟的原則，符合規劃本身的定位，符合落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求。

●《綱要》在全面規劃“十一五”時期經濟社會發展的同時，特別注意加強經濟社會發展的薄弱環節，為實現長期發展目標奠定基礎。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）描繪了今後五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領和政府履行職責的重要依據。《綱要》全面反映了社會主義市場經濟和改革開放新形勢的要求，從內容到形式都有重要突破和創新，呈現出許多新的特點。

突出落實科學發展觀和構建和諧社會的戰略思想

全面貫徹落實科學發展觀，努力構建社會主義和諧社會，是貫穿《綱要》始終的重要思想，也是《綱要》最鮮明的特點。

“十五”時期，我國每人平均國內生産總值達到了１７００美元。許多國家的發展歷程表明，每人平均國內生産總值１０００美元到３０００美元的時期，是一個國家經濟社會結構發生一系列重大變化的時期。正確認識和分析形勢，把握好戰略和政策，就可以保持經濟社會持續穩定發展，不斷提高國民經濟的整體素質和競爭力，順利實現工業化和現代化；反之，就可能導致各種社會矛盾激化，經濟社會發展徘徊不前。“十一五”時期正處在這樣一個機遇與挑戰並存的關鍵時期。只有牢固樹立和全面落實科學發展觀，積極構建社會主義和諧社會，才能因勢利導、趨利避害，保持經濟繁榮，促進社會和諧。

《綱要》以科學發展觀統領經濟社會發展全局，把科學發展觀的內涵和要求全面貫徹落實到發展目標、發展重點、政策措施和重大工程等各個方面。為了切實把經濟社會發展轉入科學發展的軌道，《綱要》提出要堅持“六個必須”的原則：必須保持經濟平穩較快發展，必須加快轉變經濟增長方式，必須提高自主創新能力，必須促進城鄉區域協調發展，必須加強和諧社會建設，必須不斷深化改革開放。為了真正做到“六個必須”，《綱要》針對我國經濟社會發展中的突出矛盾和問題，提出了“六個立足”，進一步回答了要什麼樣的增長、靠什麼增長和怎樣增長的問題，以進一步調整推動發展的思路，轉變推動發展的方式，明確推動發展的政策導向。《綱要》把實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益作為發展的出發點和落腳點，提出要從解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，紮實推進和諧社會建設，並從做好人口工作、提高人民生活水準和健康水準、加強公共安全建設、完善社會管理體制等方面提出了和諧社會建設的重點任務和政策措施。

反映新時期新階段的新要求

《綱要》力求反映新時期、新階段的特點，注意充分發揮市場配置資源的基礎性作用，進一步突出規劃的宏觀性、戰略性和政策性。在規劃理念上，進一步豐富了發展內涵，強調堅持以人為本，落實“五個統籌”，促進經濟社會全面協調可持續發展。在規劃內容上，注意合理區分市場和政府的職能，突出加強經濟社會發展的薄弱環節，突出解決人民群眾關注的切身利益問題，突出公共服務等內容，減少對微觀經濟活動的干預，增強了規劃的針對性和可操作性。在規劃形式上，採取正文加專欄的形式，對有關發展目標、重點工程和必要的説明設立專欄集中列舉。這種形式上的創新，可以使相關指標和工程的內容更加清晰，使正文部分的表述更加簡潔，使有關任務及其抓手更加突出，便於規劃的實施、檢查和評估，也便於公眾對規劃的理解。

《綱要》突出了宏觀性，注意從整體上對經濟社會的發展方向進行把握，著重規劃了事關全局的發展戰略、目標、任務和重大舉措，以引導國民經濟持續快速協調健康發展，推動社會全面進步。《綱要》突出了戰略性，提出要繼續推進科教興國戰略和人才強國戰略，把增強自主創新能力作為國家戰略，落實區域發展總體戰略，實施互利共贏的開放戰略、“走出去”戰略、科技強軍戰略、品牌戰略等，使發展的戰略重點更加清晰。《綱要》突出了政策性，圍繞經濟社會發展的主要目標和任務，研究提出了一系列重大政策，如保持經濟平穩較快發展的經濟政策、支援社會主義新農村建設的財政政策、推動産業結構優化升級的産業政策、促進區域協調發展的區域政策，以及發展科技教育文化事業、加強人才隊伍建設、節約資源、保護環境、深化改革、擴大開放等方面的政策措施，增強了可操作性。

明確發展目標的功能導向

《綱要》按照符合社會主義市場經濟的原則、符合規劃本身的定位、符合落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，提出了九個方面的目標和若干具體量化指標。這些目標和指標具有以下特點：

與時俱進，突出主題。《綱要》的主要發展目標充分反映了以科學發展觀統領經濟社會發展全局的主題，除了國內生産總值和每人平均國內生産總值兩個有代表性的、反映綜合國力和經濟發展水準的經濟增長指標，其餘均是與落實科學發展觀和構建和諧社會密切相關的指標，包括人文和社會、城鄉和區域、結構和效益、資源和環境、公共事業和公共服務等指標。

承前啟後，注意銜接。“十一五”規劃作為全面建設小康社會進程中的重要規劃，要做好與“十五”時期重要目標的銜接，保持必要的連續性。“十五”計劃提出的經濟增長、五年城鎮新增就業和轉移農業勞動力、服務業增加值和就業比重、城鄉居民收入、污染物排放總量等重要指標，繼續出現在“十一五”規劃中。同時，《綱要》注意針對影響全面建設小康社會目標實現的重點難點問題和社會關注度高的熱點問題，提出了努力的方向。比如，針對農村醫療衛生服務嚴重滯後的狀況，提出了新型農村合作醫療覆蓋率提高到８０％以上的指標；針對安全生産形勢嚴峻、人民生命財産損失嚴重的問題，提出了單位國內生産總值生産安全事故死亡率下降３５％的指標；針對土地、淡水、能源對經濟發展已構成嚴重制約的問題，提出了單位國內生産總值能源消耗降低２０％左右、單位工業增加值用水量降低３０％和耕地保有量保持在１．２億公頃等指標。

區分功能，明確責任。為了更好地體現社會主義市場經濟體制條件下規劃的特點，強化政府在公共服務領域和涉及公共利益領域的職責，《綱要》按照正確區分市場與政府職責的原則，將發展目標中具體的量化指標按性質和功能屬性分為預期性和約束性兩類，這是一個創新。預期性指標是國家期望的發展目標，主要依靠市場主體的自主行為實現。政府要創造良好的宏觀環境、制度環境和市場環境，並適時調整宏觀調控的方向和力度，綜合運用經濟政策引導社會資源配置，努力爭取實現預期性指標。約束性指標是在預期性指標基礎上進一步強化政府責任的指標，是在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現約束性指標。約束性指標帶有政府向人民承諾的性質，因此指標的選擇必須限定在政府職責之內，主要涉及人口規模、資源消耗、環境保護、社會保障等方面的指標。約束性指標要納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核體系，並分解落實到有關部門。

加強經濟社會發展的薄弱環節

《綱要》在全面規劃“十一五”時期經濟社會發展的同時，特別注意採取一些重大舉措加強經濟社會發展的薄弱環節，為實現長期發展目標奠定基礎。

“三農”問題是關係我國改革開放和現代化建設全局的問題，也是全面建設小康社會的重點和難點。《綱要》把推進社會主義新農村建設作為新時期解決“三農”問題的重大舉措擺在了突出位置，提出要進一步提高農業綜合生産能力，推進農業結構調整，加強農村基礎設施建設，增加農民收入，培養新型農民，明顯改善農村的整體面貌；全面推進農村綜合改革，基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制等改革任務；擴大公共財政覆蓋農村的範圍，強化政府對農村的公共服務。

産業結構不合理、增長方式粗放是我國經濟資源消耗多、環境污染重、整體素質不高和運作不穩定的重要原因。針對存在的問題，《綱要》強調把增強自主創新能力作為科學技術發展的戰略基點和調整産業結構、轉變增長方式的中心環節，按照自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來的方針，努力建設創新型國家；按照走新型工業化道路的要求，堅持以市場為導向、企業為主體，調整優化産品結構、企業組織結構和産業佈局，提升整體技術水準和綜合競爭力，促進工業由大變強；堅持市場化、産業化、社會化方向，拓寬領域、擴大規模、優化結構、增強功能、規範市場，提高服務業的比重和水準。

區域發展不協調，不同地區的居民生活水準差距過大，是當前經濟社會發展面臨的一個突出問題。《綱要》在完整闡明區域協調發展總體戰略的基礎上，針對我國目前以行政區為基本單元謀劃和推動經濟發展所帶來的産業結構趨同、資源環境壓力增大等問題，提出根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分佈、經濟佈局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，並實行分類管理的區域政策，從財政政策、投資政策、産業政策、土地政策、人口管理政策、績效評價和政績考核等方面，對不同主體功能區提出了不同的支援重點和要求。按主體功能區構建各具特色的區域發展格局，是促進區域協調發展的一個新思路，體現了以人為本謀發展、突破行政區劃謀發展、尊重自然規律謀發展的理念。

《綱要》還從我國基本國情和資源環境面臨的嚴峻形勢出發，著眼于可持續發展，提出要落實節約資源和保護環境的基本國策，建設低投入、高産出，低消耗、少排放，能迴圈、可持續的國民經濟體系和資源節約型、環境友好型社會。堅持開發與節約並重、節約優先，按照減量化、再利用、資源化的原則，在資源開採、生産消耗、廢物産生、消費等環節，逐步建立全社會的資源迴圈利用體系。生態保護和建設的重點要從事後治理向事前保護轉變，從人工建設為主向自然恢復為主轉變，從源頭上扭轉生態惡化趨勢。堅持預防為主、綜合治理，強化從源頭防治污染，以解決影響經濟社會發展特別是嚴重危害人民群眾健康的突出問題為重點，有效控制污染物排放，儘快改善重點流域、重點區域和重點城市的環境品質。實行有限開發、有序開發、有償開發，加強對各種自然資源的保護和管理。(田錦塵)