“我粗粗算了一筆賬，‘十一五’規劃綱要裏劃定的限制開發區和禁止開發區加起來大約有200多萬平方公里，相當於我國國土面積的1/5。”國家環保總局原副局長汪紀戎説，按照“十一五”規劃綱要對這些區域的功能劃分，這1/5的國土面積將以保護生態環境為主。她思考的問題是：誰來補償這些地區因為保護生態而犧牲的發展機會？

同時身為全國政協常委的汪紀戎，已經連續多年把生態補償的問題提交給每年一次的全國兩會。她説，此次“十一五”規劃提出不同區域要有不同發展模式的思路，更是把生態補償問題推到了前臺。

與汪紀戎一樣，許多專家也就此表示擔憂。比如，既然要補償，那麼上游地區為下游而保護的水源涵養林怎樣用貨幣化衡量？反過來，如果下游給了補償，上游卻不能保障水質，是不是應該給下游賠償？此外，計劃經濟時期，國家從資源豐富的西部地區以極低的價格拿走了資源，留下了污染，這樣的賬又怎樣算？

生態補償的地方試點

從學者研究的角度來看，我國的一些地區已經有了符合生態補償定義的嘗試。比如，北京地區近年來曾對它的水源地上游的一些地區給予了經濟補償，雖然還沒有被官方明確為生態補償，但專家認為這就是一種生態補償。

中國水利水電科學研究院的沈大軍博士説，他看過一個最簡單的補償案例：2004年9月8日，浙江省金華市金東區傅村鎮和源東鄉簽訂了一個只有10萬元金額的生態補償協議———傅村鎮每年向位於自己兩條溪水上游的源東鄉提供5萬元，作為對源東鄉保護和治理生態環境、保護下游用水安全以及為此而造成的財政收入減少的補償費用，協議期限是兩年。“別小看這個只有10萬元的補償協議。”長期研究水資源價格的沈大軍説，正是浙江省內零零星星的這些試點，促成了2005年9月浙江省政府出臺《關於進一步完善生態補償機制的若干意見》，對補償對象、區域、補償辦法，都有了説法，除了政府的財政轉移支付，還開發了水權交易、異地開發等市場化補償機制。

汪紀戎説，從她多年來的調研情況看，實際上，山西、廣東、浙江等省和廣州、杭州、泉州等市都在礦産資源開發、生態公益林建設、水資源調配和水環境保護等方面，通過建立生態補償政策，調整受益方和受損方利益等方面進行了探索。

國家環保總局政研中心的任勇和一批中外專家正承擔著一個課題：以往那些被稱為“對口支援”的萌芽狀態的生態補償形式，對國家今後大規模推行生態補償制度有什麼樣的借鑒意義。

在汪紀戎看來，這項研究的背景是“十一五”規劃綱要已明確的：要增加對限制開發區域、禁止開發區域用於公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務。“從我們調研的情況來看，地方對政策的需求非常強烈。”任勇説，建立生態補償機制，現在的確上升到國家政策層面進行整體考慮的時候了。

現有補償制度效果不佳

為什麼要在國家層面考慮生態補償機制？汪紀戎的理解是，我國西部江河源頭，是重要卻又十分脆弱的生態功能區，這裡的環境變化必然撥動整個生態系統的神經，保護好了，全國受益，被破壞了，殃及全國。這裡居住著相當比例的貧困人口和少數民族，他們急於改善生存條件，但種種努力往往直接構成對脆弱生態環境的破壞，長期處於“人口膨脹—環境惡化—貧困”的惡性迴圈中。

汪紀戎説，在西部地區，當人們沒有更好的可持續的生産方式選擇時，要求他們安於貧困並接受諸多限制是不公平的。“西部是整個國家的西部，對他們的補償自然要從國家層面考慮。”汪紀戎説，現在對不同功能區劃定了不同的發展思路，只有在經濟建設和市場交換中體現生態價值，建立生態補償機制，國家才能在優化開發、重點開發區與限制開發、禁止開發區之間進行平衡和調整，才能通過公益補償機制尋求東部經濟資本和西部生態資本的平衡。

按照汪紀戎的理解，近年來，中央財政用於退耕還林還草、水土保持、天然林保護、防沙治沙等方面，支付金額巨大的財政轉移，其實也應該算是一種國家層面的生態補償。只是，這些補償分散在各個部門，不構成一個相互支撐的補償體系。“現在的補償機制按專家的説法是利益部門化，水土保持有水土保持的，礦産資源有礦産資源的。”正在對生態補償進行專題研究的任勇説。

如何構建國家層面的生態補償體系

儘管實施生態補償的概念已寫入“十一五”規劃綱要，但專家們的態度並不樂觀。正如沈大軍所説，現有的來自地方生態補償的嘗試，大部分都在一個流域內，或者在一個省內，涉及的範圍比較小，協商起來比較容易，而一旦補償要在國家層面形成，還有許多問題必須理清。

在沈大軍看來，首先需要搞清楚的問題是：錢怎麼算？比如上游保護的水源涵養林到底值多少錢，套用不同的公式、不同的參數就會有大相徑庭的結果；其次，補償和被補償的主體怎樣確定？像黃河、長江這樣的河流流經好幾個省，處於流域中間的省，是一些省的上游，同時也是另外省的下游，這樣的情況又該怎樣算；另外，原先已經有一些財政轉移支付的渠道和資金，國家層面構建的生態補償體系該怎樣處理和原來體系的關係；還有一些在老百姓看來很簡單的問題，在國家層面來處理就會變得複雜，比如，下游給上游的補償，該通過怎樣的支付手段給予？

任勇和他的同事則考慮另外的問題，如果要在國家層面構建生態補償體系，哪些領域該優先關照？他們認為：首先是那些重要的生態功能區，如國家級自然保護區和世界自然遺産地；其次是長江、黃河等7大流域的上下游補償；661個城市飲用水源保護區的補償；自然資源開發過程中的補償；計劃經濟時期，國家從資源豐富的地區以極低的價格拿走了資源，留下了污染，這樣的賬怎樣算，應該儘快有説法。

汪紀戎的態度是，可以在一些有特色的地方做生態補償試點，比如選擇廣東、浙江兩省經濟比較發達的地區，探索全面建立生態補償政策的試點；選擇山西省作為煤炭資源開發的生態補償政策試點；選擇相對獨立的流域生態系統開展流域生態補償試點，通過建立水質水量協議、交界斷面水質管理、排污權交易等手段，建立跨區域的生態共用機制，可選擇東江源、新安江等受益方和受損方相對容易界定的流域開展跨省生態補償試點。(劉世昕)