走過27年，中國改革進入了一個如何深化的關鍵時期。

在此基礎上，如何看待“十五”期間的改革？其大體脈絡及階段性特點為何？下一步改革又將如何推進等，成為“十一五”開局之年各方矚目的焦點。就此，《瞭望新聞週刊》採訪了包括政府決策機構、研究機構、社會學者及中央黨校的多位資深人士，並在此基礎上形成對“十五”改革的階段性評析。

客觀評價“十五“改革

視點一：改革在“十五”期間進入攻堅階段，“完善”社會主義市場經濟體製成為重要任務。

國家發改委宏觀經濟研究院的丁元竹研究員告訴記者，市場經濟體制的初創階段已基本過去，十六屆三中全會做出《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》是改革發生變化的重大標誌，社會主義市場體系已經基本建立，進入到深度市場化、完善社會主義市場經濟體制的新階段。

“從10年前的建立到10年後的完善，説明改革已經取得了很大進展。但也不能不認識到，完善在這裡更現實的含義是攻堅和決戰。”國家發改委經濟體制綜合改革司司長范恒山如是説。

在這樣的壓力和緊迫感之下，“十五”期間的改革攻堅有了推進，特別是在農村稅費改革、非公經濟的發展、金融改革、股權分置改革等關鍵領域有了突破。改革也並非十全十美，國企改革、壟斷行業改革以及政府改革的不到位，成為下一步改革的攻堅難題。

丁元竹認為，如今，改革已經觸及到了包括政治體制、社會管理體制在內的核心問題，如今剩下需要完善的都是一些更為複雜的深層次問題，觸及的面比較寬，涉及到的利益也比較深，難以推進的原因也是多重的。

視點二：改革的聚焦點逐漸從經濟領域轉向政府改革。

“現在改革的聚焦點越來越集中在政府”，國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱分析指出，因為我國幾乎所有的改革，最終都是由政府主導和推動的，這些改革能否真正推進，是與政府自身的作為緊密相連的。比如市場化改革、國企、醫療、教育、投資、金融、住房等改革以及事業單位改革、社會管理體制改革能否深入，很大程度上都取決於改革主體本身的改革。而現階段暴露出的政企不分、政資不分、政事不分、政府與社會仲介組織不分，其主要矛盾也都在政府。

對此，中央黨校葉篤初教授告訴記者，從總體考慮上來看，黨領導的這場包括自身完善在內的改革實際上已做了政治、經濟、社會、文化領域的配套部署，只是工作安排有先有後，“十五”期間的政治體制改革步伐也已加快。粗線條的來看，在十六大報告以及修改的黨章中已包含著關於政治體制改革、政府職能轉變、黨的自身改革和完善的內容，這正是改革的指導思想。

十六屆三中全會的第一項議程——政治局向中央委員會述職，作為改革機制體制有序付諸實施的清晰信號曾引起了各界的廣泛關注。葉篤初告訴記者，其實早在二中全會上，便已有嘗試，這正是黨中央從自身做起，自己來改革自己的有益嘗試。而《行政許可法》的強力推進、黨內監督條例、幹部任免制度等相繼出臺，以及一些單項的、具體的法規的相互配套、多項改革試點的陸續展開，也意在逐步建立民主決策、依法行政、完善監督和廉潔高效的體制機制。

視點三：提出了“以人為本”的改革觀。

由於行政管理體制改革滯後於經濟改革，對後者的公正性缺乏有效制約，從而形成了目前社會分配不均、城鄉差距、地區差距過大等一系列問題。

這樣的背景下，如何把握改革的力度、時機和推進速度就顯得尤其重要，因此，“以人為本的改革觀”的提出，便是強調用協調的辦法來調整利益關係。

“如今改革觸及了根本利益，如何能夠保證全體人民在改革中受益”，在丁元竹看來，以人為本的改革觀可以為下一步推進改革提供思路。

“只有堅持以人為本的改革理念，妥善處理好改革的長遠與近期目標的關係，處理好改革的進度、發展的速度和社會的承受程度的關係，平衡改革的利益得失，才能使改革得到廣大人民群眾的擁護和支援，確保改革的順利推進。”范恒山這樣認為。

正因如此，“十五”期間，改革更多地關注到農村、社會事業、就業、收入分配和社會保障體制等領域。

視點四：改革的外部環境發生變化，對改革提出新的要求。

一方面，隨著我國經濟規模的增大以及進入每人平均GDP超過1000美元階段，社會矛盾由改革初期的經濟不發達同人民群眾日益增長的物質文化需求之間的矛盾，轉變為經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾；以及廣大社會成員公共需求的全面快速增長，同公共服務不到位、公共産品短缺且配置失當的突出矛盾。

面對第一個突出矛盾，研究者們認為，應當以可持續發展為中心，進一步完善社會主義市場經濟體制。對於第二個突出矛盾，丁元竹分析説，需加快建立社會主義公共服務體制，對於政府向公共服務型政府轉型以及其配套改革提出了新的要求。

另一方面，與前一階段改革有重大區別的是，“十五”期間是中國參與經濟全球化進程、並逐步按國際規範運作的時期。以入世為標誌的國際因素越來越多的影響著改革。而國家發改委研究院的常修澤教授認為，“十一五”期間，開放“倒逼”改革將會更加強烈。

視點五：改革推進的條件及社會基礎發生重要變化。

清華大學社會學系教授孫立平指出，上世紀90年代中期前，基本上是體制變革推動了社會結構的變遷；但90年代中期之後，自改革起便不斷發育、分化和演變的利益群體，開始逐步定型為一種相對穩定的社會結構和社會力量的組合，即“結構先於體制定型”。也因之出現定型的新社會力量影響乃至左右體制變革等問題。甚至形成“贏者通吃”的扭曲改革機制。這種扭曲90年代中期以前還主要發生在政策的實施環節，進入“十五”，則開始進入了某些政策制定的層面。而這，是我們必須深刻思索並在下一步改革中應著力糾正的。

孫立平指出，要以堅持改革為前提，在肯定改革基本方向的基礎上，對當前改革中出現的問題進行理性的梳理和總結，使有關改革的爭論從情緒化上升為理性表達。這樣才會形成更多的改革共識和推進動力。

“十一五”改革的推進策略

對於如何推進下一步改革，孫立平給出以下六點建議：

首先，將改革的目標要調整為建設一個好的市場體制、一個好的社會體制，能夠相容公正和效率，這也是構建和諧社會、轉變增長方式的重要的制度安排。

其次，改革要和社會發展的長遠考慮相結合，切忌頭痛醫頭腳痛醫腳，克服改革上的短期思維。

第三，要解決參與和利益表達問題。改革要保證其公正性，就要建立在相關的利益群體對於改革過程的參與以及利益表達的基礎之上。

第四，適時地轉變深化改革的策略。從改革推進的策略來講，前一個階段是一個自上而下的階段，後一個階段是全面的轉型、全面的制度建設，新機制要與此相適應。

第五，改革要在法制的保證下進行，造就一個改革“有法有天”的體制。

最後，需要超越部門利益的綜合協調，避免改革被利益部門主導。

而在這一框架下，建立改革的協調、配套機制，加快政府改革成為了關鍵。“影響我國改革深入的瓶頸不在經濟領域，也不在社會領域，而是包括政治體制在內的政府自身的改革。”汪玉凱這樣告訴記者。

談及此，中央民族大學法學院熊文釗教授舉例説，在目前的機構改革過程中，應該少一些手工操作，建議適當的放開這一領域的研究，採取專家論證的方式，來增加科學合理性。

比如，目前證監會、銀監會、保監會等這樣擁有準司法權、行政處罰、行政許可、審批等公權力的監管機構卻被歸為國務院事業單位，其分類顯然有問題。在進行機構改革的時候，如何對這些機構的性質、地位進行明確的定位，只是一個具體工作安排問題。考慮機構改革問題，關鍵不在機構的數量，而是管理要素與行政事務本身的內在聯繫性。

汪玉凱指出，政治體制改革的配合和推進也十分必要，如改革幹部選拔任用制度、民主監督的制度安排等。對此，葉篤初告訴記者，在中共中央紀委六次全體會議上，中央領導同志的講話透露出重要的資訊，以黨章為核心的黨內法規制度體系建設已正式啟動，包括一系列的民主制度、監督制度，非常明確的提出了完善監督機制、科學合理配置權利，形成“決策權、執行權、監督權”三權互動的結構，這是一個從制度、機制上最大程度上減少權力行使的運作機制，加強了對權力的制約與監督。（袁元）

資料：

改革試點知多少

農村稅費改革

2000年，率先在安徽全省進行農村稅費改革試點。

2001年，國務院發出通知，要求具備條件的省份可以全面推開試點。

2002年，進一步擴大試點範圍。新增河北、內蒙古、黑龍江等16個省、市、自治區試點，還有沿海經濟發達地區，如上海市和浙江省，不享受中央轉移支付資金，自費進行改革試點。

2003年，稅費改革在全國推開，中央財政拿出305億元用於稅費改革的專項轉移支付。

2004年，在黑龍江、吉林兩省進行免征農業稅改革試點，河北、內蒙古、遼寧、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等11個糧食主産省（區）的農業稅稅率降低三個百分點，其餘省份農業稅稅率降低一個百分點。農業稅附加隨正稅同步降低或取消。

2005年，全國免征農業稅的省份從上年的8個擴大到28個，其他3個省份的國家級貧困縣也免征農業稅。以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制為主要內容的農村綜合改革試點，已在29個省份部分地區展開。

2006年1月1日，廢止《農業稅條例》，這意味著在中國延續兩千多年的農業稅正式走入歷史。

糧食流通體制改革

2000年，浙江成為全國第一個實行糧食購銷市場化改革的省份。

2001年，將改革範圍擴大至全國，重點是浙江、上海、廣東、福建、海南、江蘇、北京、天津八省（直轄市）。第三次糧改由此啟動。

2004年，《糧食流通管理條例》正式頒布。當年全面放開糧食收購市場，實現糧食購銷市場化和市場主體多元化。

國企改革

2004年，“寶鋼”集團成功受讓“上海寶建”，為大型國企整體轉制探索了新途徑。7家國有獨資的中央企業進行了建立和完善董事會的試點工作。河北、遼寧、黑龍江、上海、江西、湖北、湖南、重慶等省份的國資委在省級國有重點骨幹企業開展了總法律顧問試點。“中石油”、“中石化”、“東風汽車”三大集團分離辦社會試點基本完成。

2005年，寶鋼集團等11家國有獨資公司建立健全董事會的試點進展順利。啟動廠辦大集體改革試點。

金融體制改革

○證券市場改革：

2005年4月，證監會《關於上市公司股權分置改革試點有關問題的通知》，宣佈啟動股權分置改革試點工作。5月底，證監會宣佈將進行第二批上市公司股權分置改革試點工作。

○銀行改革：

2003年，制定並實施國有商業銀行股份制改造試點方案。

2004年，國有獨資商業銀行著手進行股份制改造，中國銀行、中國建設銀行股份制改造試點順利進行。

2005年，商業銀行設立基金管理公司試點啟動。

○農村信用社改革：

2003年，醞釀多年的農村信用社改革開始在8個省（市）試點。

2004年，在8個省份試點的基礎上，又在21個省份全面推開。

2005年，深化農村信用社改革試點已經擴大到全國30個省份（西藏沒有農村信用社），全國農村信用社包括改革後的農村合作銀行、農村商業銀行，農業貸款佔全部金融機構農業貸款的比重達85%。

○境外投資外匯管理改革：

自2002年10月以來，國家外匯管理局陸續批准24個省、自治區、直轄市進行境外投資外匯管理改革試點。

2005年，改革試點從現有的24個省、自治區、直轄市擴展到全國。

財稅改革

○增值稅轉型改革：2004年下半年開始，東北地區的部分行業率先進行了增值稅轉型改革的試點。據初步統計，東北地區三省一市已有4萬多戶企業享受了擴大增值稅抵扣範圍政策，累計辦理抵扣退稅40多億元。

○部門預算改革：2004年，完善定額標準體系，選擇人事部等5個中央部門進行了實物費用定額試點；在教科文、經濟建設、農業、社保等領域選擇一些跨年度重大支出項目進行績效評價試點。

○“收支兩條線”管理改革：2004年，增加司法部、資訊産業部等7個中央部門試點，地方政府也加大了改革力度。2005年，已在40個中央部門進行了“收支兩條線”管理和綜合預算改革試點。

2005年，部署和實施政府收支分類改革模擬試點，組織中央部門推進財政資金績效考評試點。

○投資體制改革：2005年，啟動中央預算內投資項目“代建制”試點。

壟斷行業改革

○電力改革：2003年6月，全面啟動東北和華東區域電力市場建設試點工作。

2004年6月，東北區域電力市場實施兩部制上網電價改革試點，揭開新一輪電價改革的序幕。

2005年，東北、華東、南方區域電力市場試點取得積極進展，大用戶直接購電試點開始實施，《電力監管條例》頒布實施。

○鐵路管理體制改革：2004年，5家運輸企業股份制改革試點有序展開，分離企業辦社會職能進展順利，3個鐵路局（分局）“主輔分離輔業改制”試點著手進行。

市場體系建設

○商品流通體制改革：2004年，商務部、國家發改委等部門選擇部分城市進行商品流通體制改革試點。2005，商務部決定把安徽省作為全國第一家農村商品流通改革和市場建設試點省。

○産權交易市場：2004年，京、津、滬三地産權交易機構成為國資委首批産權交易試點單位。

社會、文化改革

○衛生領域：

2003年，開展新型農村合作醫療制度和醫療救助制度試點。

2004年，新型農村合作醫療制度試點工作進展順利；城鎮醫療服務體制改革試點的準備工作基本就緒。

2005年，新型農村合作醫療制度試點範圍擴大到641個縣，覆蓋人口2.25億。城市醫療服務體制改革試點著手進行。

○社會保障：

2004年，吉林、黑龍江兩省完善城鎮社會保障體系試點進展順利。

2005年，在總結東北三省試點經驗的基礎上，國務院發佈《關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》。

○文化體制改革：

2004年，文化體制改革試點工作取得階段性成果。一批經營性文化單位，主要是電影公司、演出經紀機構和部分藝術表演團體，通過國有獨資、國有或民營資本控股、藝術骨幹持股等方式進行了股份制改造，實現了改制轉企。

行政管理體制改革

2005年，國務院批准上海浦東新區進行以行政管理體制改革為重點的綜合配套改革試點。這既是浦東在高起點上實現更快更好發展的需要，也是為完善社會主義市場經濟體制提供示範和樣板的需要。（《瞭望新聞週刊》整理）