中國環境大勢：

——點上治理、面上污染可能不是壞事、反而是好事

——要想大發展造成小污染，只能花小錢辦大事

——與人身安全、生態安全有關的才稱得上大事

“十一五”期間是我國實現全面小康的關鍵時期。全面建設小康社會，必須走兼顧生産發展、生活富裕、生態良好目標的發展道路，必須按照以人為本的科學發展觀來確定“十一五”環境保護和生態建設的主要目標。

一、當前我國生態和環境變化的基本態勢

瞻前必先顧後。要合理務實地確定“十一五”期間我國環境保護和生態建設的主要目標，必須對我國的生態、環境變化態勢和目前完成“十五”計劃目標的水準進行全面地認識。 在即將過去的“十五”中，我國在環境保護和生態建設領域的目標總體來看完成得相對較差，尤其面上目標基本都未完成。

少數完成較好的有：

——環境管理能力建設目標多數完成，如對建設項目（包括生態建設和環境保護項目）的規劃進行環境影響評價、新排污費制度均已形成法規；

——發達地區尤其是發達地區的重點城市在污染物排放總量控制上完成得較好。東部發達地區的重點城市如北京、上海、大連等，在工業污染治理、城市環境綜合整治上均進步明顯，太湖流域的水污染治理也基本達到預定目標。

與計劃目標存在顯著差距，按期完成已基本無可能性的有：

——“三河三湖”水污染治理、“兩控區”二氧化硫排放量控制均未達到預定目標，工業污染排放總量控制和生活污染治理設施建設均沒有達到計劃目標。

——荒漠化、水土流失控制未能達到計劃目標。

目前全國荒漠化土地面積超過267.4萬平方公里，荒漠化仍呈加速擴展趨勢，90%以上的天然草原在退化；沙塵暴災害仍然高發，水土流失面積仍居高不下。水土流失和荒漠化“局部治理，整體惡化”的態勢沒有如“十五”計劃所設想的得到有效遏制。

——生態功能區（包括自然保護區、自然小區和生態示範區等）建設的數量目標超額完成，但品質問題凸顯。

目前我國已建成生態示範區82個，規劃生態功能保護區31個；設立自然保護區2194個，佔陸地國土面積比例高達14.8%，已超過多數發達國家，但管理水準滯後，“批而不建、建而不管、管而不力”現象嚴重。

總之，“十五”期間我國的環境和生態變化仍然呈現“點上治理、面上破壞”，變化沒有計劃快。面上目標的完成情況和完成能力都不盡人意，而且與“九五”期間相比，“十五”期間環境恢復的勢頭出現停滯現象。

二、“十一五”期間生態和環境變化的態勢預測和治理目標

（一）對“十一五”期間環境變化的態勢預測

根據目前的生態、環境變化態勢，並分析“十一五”期間的經濟增長形勢，預測“十一五”期間的生態和環境態勢變化將呈現以下三個特點：

①總體環境品質仍有進一步惡化的可能。這是因為，未來一段時期我國仍然處於城市化、工業化加速發展時期。我國不僅要解決環境污染和生態破壞遺留的歷史欠賬、避免爆發大的污染和生態破壞事故、維持基本的生態環境穩定，而且還要面對經濟社會快速發展所帶來的環境壓力。因此：

——生態環境品質改善難度大。預計“十一五”期間，我國平均每年凈增城市人口1500萬人。這樣，到2010年，城市生活污水和垃圾産生量將比2000年分別增長約1.3倍和2倍，城市機動車污染物排放量將比2000年上升1倍。

——污染物排放量有可能大幅度的增加。我國正處於重化工業階段的加速期，高耗能的産業還將佔一定的比重，我國冶金、電力、有色、化工、水泥等行業的單位産品能耗比世界先進水準高40％以上，萬元GDP水耗是世界平均水準的4倍。隨著重化工業的高速發展，在技術水準、資源利用效率和污染物達標排放率等方面沒有發生質的飛躍的情況下，工業“三廢”排放總量仍可能增加。

②東部發達地區的城市環境有優先恢復的可能。這一點不僅已為“十五”期間若干大城市的事實所證明，而且在於東部有些地區已經初步建立了行之有效的環境設施市場化建設和運營機制，污染治理已經成為對民間資金較有吸引力的投資領域。

③中西部地區生態惡化的勢頭有可能減緩。這一方面是因為隨著我國工業化和城市化的發展，人口重心將進一步向東部遷移和向城鎮集中，中西部的生態更多地可以得到自然恢復；另一方面是因為六大國家級林業工程投資的重點主要在中西部，且力度在不斷加大。這將較好地抑製造成水土流失和荒漠化的主要因素——過牧、濫墾、亂伐。

④過去未引起重視的環境問題將隨著經濟社會的發展逐步顯現。僅舉三種新污染物為例：一是大量新合成的化學物質可能成為人類帶給自然的新的持久性有機污染物，如品種更加多樣和理化特徵更加穩定的石油化工産品；二是PM10等細顆粒物污染問題會由於城市建設規模的迅速擴大更加嚴重；三是大量的産品類廢棄物和廢水、廢氣處理産生的污泥等非傳統廢棄物將隨著生産的發展和環保産業的發展急劇增加。這些新污染物帶來的環境問題雖然只是初露端倪，但由於其直接影響人居環境，必須高度重視。

（二）“十一五”期間環境保護和生態建設的有利條件

在確定“十一五”期間環境保護和生態建設目標時，應該看到已經出現的有利條件：

——發展觀的變化

我國正處於重化工業和城市化加速發展階段，對環境和資源的壓力日益加大。為解決資源環境約束的矛盾，2005年，國務院常務會議通過了《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》。其中明確，統籌經濟、社會、環境協調發展，將經濟建設和社會發展置於資源稟賦、環境容量、生態狀況、人口數量等基礎之上，綜合考慮資源和生態環境等因素，明確不同區域的功能定位和發展方向。而在《中共中央關於“十一五”規劃的建議》中，進一步細化了這一戰略思想，提出了建設資源節約、環境友好型社會的大政方針。

顯然，從“十一五”開始，我國經濟發展與環境保護之間的關係將發生重要轉變：從“環境換取增長”轉變為“環境優化增長”，即把環境保護作為一種手段，使之改善和促進經濟增長，從而達到環境保護與經濟發展雙重目標，這為環境保護提供了新的作用點。

——綜合國力顯著增強，中央政府的生態效益補償力度顯著加大

隨著國民經濟的快速發展，國家的財政收入近年來保證了10%以上的年增長率。這樣，儘管用於環境保護、生態建設的資金比例增長幅度不大，但資金總量顯著加大。這既可以保證全國污染治理投資的增長，也可以保證中央政府不斷加大以退耕還林、天然林保護等項目形式體現的生態效益補償的力度。

——迴圈經濟的發展理念開始實踐

國家積極倡導迴圈經濟的發展理念，一系列相關政策已經或即將出臺。這不僅有利於優化産業結構，提高資源利用率，減少廢棄物産生量，也有利於轉變污染治理的模式，減輕末端治理的負擔。

（三）“十一五”期間環境保護、生態建設的思路和目標

由於環境管理體系日漸完備，各地對環境的動態監測和資訊披露能力、水準都有了較大的提高。但也正因為此，環境問題不僅在生理上，也在心理上對公眾産生了更為重要的影響，環境目標在社會發展目標中的重要性日益凸顯。但同時必須認識到生態建設、環境保護只是社會發展的局部領域，務實地解決環境問題必須將其放到生産發展、生活富裕、生態良好的總目標下統籌解決，在重化工業高速發展時期，將環境目標超前于其他發展目標是不現實的。 在《中共中央關於“十一五”規劃的建議》中明確提出了未來我國環境保護的總體目標：到2010年每人平均國內生産總值比2000年翻一番，單位國內生産總值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，生態環境惡化的趨勢基本遏制，城鄉居民在環境方面的條件有較大改善。國家有關部門于2001年制定的《“十五”生態建設和環境保護重點專項規劃》中則提出了2010年的具體目標。由於總體目標提出在後，其科學性是顯然的：在難以保證全面的改善各環境要素的情況下，環境保護的重點要放在轉變經濟增長方式（降低能耗）和重點治理上。的確，在目前的經濟發展階段，環境壓力迅速增大，這種情況下還要解決“十五”期間的欠賬問題，當年《“十五”生態建設和環境保護重點專項規劃》提出的面上目標普遍需要向下調整才可能完成。但是，在點上目標取得突破是力所能及的，而且以人為本的科學發展觀強調以非特定大多數人的基本利益為本，因此人口密集和事關國家生態安全、可持續發展能力的重點地區應該得到優先的環境治理。

據此，可以提出“十一五”期間的環境保護、生態建設的基本思路：逐步形成尊重自然的區域發展格局。生産力佈局應該充分考慮各地的資源稟賦、環境容量。在經濟發達、環境容量有限、自然資源不足的地區實行優化開發；對發展潛力大、環境容量較為充裕、資源比較豐富的地區實行重點開發；在生態環境脆弱的地區和重要生態功能區實行限制開發；在自然保護區和具有特殊保護價值的地區實行禁止開發。從名義上的全面治理轉向務實的重點治理。在減緩生態、環境面上惡化趨勢的同時，進行重點治理，使重點地區的人居環境品質有所改善，自然保護區等重點生態功能區的管理品質得以提高。

基於《中共中央關於“十一五”規劃的建議》、《“十五”生態建設和環境保護重點專項規劃》和這一思路，根據環境形勢的變化和有利條件，可以提出“十一五”期間的環境保護、生態建設的基本目標。

環境保護的基本目標是：在滿足以下三個前置條件——經濟增長方式按有關“十一五”規劃得到轉變、污染治理投資增長到佔GDP2%以上和工業廢水、廢氣達標排放率穩定在90%以上的情況下，主要工業污染物排放總量基本維持在“十五”末期水準，“增産少增污”；生活污染物排放總量有所減少，47個環境保護重點城市和“三河三湖”（淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池）地區環境品質得到改善。80%以上的重點城市集中式飲用水源地水質基本達標，70%的重點城市空氣品質達到環境標準，全國地表水國控斷面好于Ⅴ類水質的達到75%；生活污染治理設施的建成率和運轉率顯著提高，其中城市污水集中處理率應達到40%，垃圾無害化處理率應達到60%。“三河三湖”地區農業面源污染加重的趨勢有所減緩，農村地區的飲用水源得到有效保護。

這些目標中尤其要注意“三河三湖”地區的污染治理。“三河三湖”地區是我國人口密度較大、污染危害明顯、治理障礙突出、社會矛盾尖銳的地區。在這種地區通過多種手段加強治理確保環境目標的實現，不僅治理效益顯著，直接關係到3億多人民的切身利益，而且有利於形成普適性較強可以在全國推廣的機制。

生態建設的基本目標是：努力遏制人為因素産生的水土流失和荒漠化發展，在黃河、長江上游地區基本控制水土流失，在“三北”關鍵地區（如京津風沙源區等）控制荒漠化的發展。進一步加大林業六大重點工程的投資力度，使森林覆蓋率提高到20%左右。加強對自然保護區等重點生態功能區的管理，確保其生態功能的正常發揮。

這些目標中尤其要注意提高自然保護區的管護水準。自然保護區是維護國家生態安全的主要功能區並集中了我國生物多樣性的精華，資源一旦被破壞就難以恢復。在我國保護區的數量已經達到較高水準的情況下，“十一五”期間應該從“十五”期間的注重數量增長轉移到注重品質提高上。

三、“十一五”期間的若干對策

為了完成前述目標，國家應該在“十一五”期間予以若干相應的政策配合：

（一）落實科學發展觀，優先開展資源環境核算

在重化工業高速發展時期，應該更加強調經濟增長的品質，統計指標應該更好地反映經濟增長的代價，這樣才可能落實科學發展觀。

2004年以來，國家已經開始著手進行有關綠色GDP指標體系的研究和試行工作。“十一五”期間，在加緊這一工作的同時，應優先開展對資源環境的核算，並納入國民經濟的核算體系，以便能正確衡量經濟增長的資源、環境代價，正確衡量發展成果。

（二）強化政策導向，通過産業政策和治理行動積極調整産業結構

由於我國正處於重化工業高速發展時期，難以限制對資源、能源、環境壓力較大的産業的發展，但國家應該通過産業政策和治理行動提高産業集中度和技術水準，鼓勵發展資源消耗低、附加值高的高新技術産業、服務業和用高新技術改造傳統産業，以提高單位環境容量資源的經濟産出，減小發展帶來的環境壓力。

（三）大力發展迴圈經濟，實現環境治理模式從末端治理向源頭和全過程式控制制的轉變

國家應該通過各種政策措施大力發展迴圈經濟，建立以迴圈經濟為主線的經濟發展模式，以提高資源利用率，降低污染物的排放量。國家財政、稅務部門應當研究制定對開展資源節約、廢棄物迴圈利用和生産再生資源産品的企業減免稅收的優惠政策，以扶持資源綜合利用企業的發展，提高再生資源産品的市場競爭力；對企業綜合利用資源的，各地稅收徵管部門要按照有關文件，嚴格貫徹執行已有的稅收減免政策。通過這些工作，達到通過生産環節實現廢棄物的減量化、無害化的目的，完成環境治理模式從末端治理向源頭和全過程式控制制的轉變。

（四）在污染末端治理中深化市場機制，建立“誰治理、誰收費”制度

污染者付費，是在污染末端治理中深化市場機制的重要基礎條件。應合理確定污染治理的收費標準，逐步達到補償合理成本略有盈利的水準，以實現“誰污染、誰治理”制度向“誰治理、誰收費”制度的轉變，並通過稅收、金融等方面的優惠政策積極引導社會資金進入污染治理和生態建設領域。

（五）完善法規和標準，加強環境管理能力建設

要根據完成生態建設和環境目標的要求，建立健全法規體系，同時對一些不符合實踐需要的條文進行修訂，使刑事責任落實到人，以加大法律懲戒的力度。完善環境標準，修改不合理的污染物排放標準，制定有關生態功能區建設和管理的品質標準。對一些已經造成環境問題的新污染物，先從地方層面有針對性地制定相關標準，以引導對這些新污染物的治理。加強環境管理能力建設，尤其要大力提高重點地區基層環保執法監管的水準，強化“三河三湖”地區流域的管理機構在水資源管理方面的行政權威。實行環境影響評價終身責任制，做到環評、審批、監管責任到人。

（六）抓住重點地區水污染治理和改善自然保護區管理這兩個治理效益突出的主要目標

對於“三河三湖”以及南水北調東線、三峽庫區等重點地區的水污染治理，一方面要注意末端治理手段的多樣化和實現環境容量的空間調配；另一方面要積極進行經濟政策創新，使在産權可以明晰的領域將環境由公共産品轉化為俱樂部産品，以有利於污染治理的籌資和治污資金使用效率的提高。

對於自然保護區等重點生態功能區的建設和管理，要強調以品質為首位目標。應該調整政策，改變生態建設和治理資金的投入順序，優先投入像自然保護區這樣事關國家生態安全和可持續發展能力的重點生態功能區。

（七）將生態建設和扶貧開發進一步結合起來，實現貧困地區經濟、社會和環境的協調發展

我國水土流失和荒漠化嚴重的地區絕大多數屬於貧困地區，這些地區的生態建設大多能夠實現環境效益與經濟效益的雙贏，扶貧開發可以和生態建設結合起來進行。要注意通過建設基本農田、改善農業生産條件使大面積的生態得到休養生息的機會；通過延續和完善“退耕還林還草”政策，加大林業六大國家級工程的投資力度，使這些地區的農業生産結構得到調整，土地得到整治，環境效益和經濟效益得到兼顧。通過這些措施，既減少人為的破壞，又增強治理水土流失和荒漠化的力度。

（作者簡介：蘇楊，男，35歲，環境科學專業博士，副研究員，在國務院發展研究中心社會發展部從事資源、環境宏觀政策研究）