"十五"時期中國區域政策實施的是"新三大地帶"即東、中、西部地區,作者對此作了簡要的評價,並針對當前區域發展中存在的主要問題,提出了未來中國區域政策調整和完善的方向。作者認為,在"十一五"規劃時期,中國區域政策應採取"4+2"的戰略,即按照西部、東北、中部和東部四大區域的地域框架統籌安排和部署全國的經濟佈局；在此基礎上,按照主體功能區和關鍵問題區兩種類型區,實行區別對待、分類指導,由此促進區域經濟的協調發展。

魏後凱,經濟學博士,中國社會科學院西部發展研究中心主任,工業經濟研究所工業佈局與區域經濟研究室主任、研究員,研究生院教授、博士生導師,享受國務院頒布的政府特殊津貼。

"十一五"時期中央區域政策

在"十一五"時期乃至今後相當長一段時間內,中國區域政策的主旋律仍將是促進地區經濟協調發展。中央關於"十一五"規劃的建議明確指出,要"從社會主義現代化建設全局出發,統籌城鄉區域發展","形成東中西優勢互補、良性互動的區域協調發展機制"。顯然,中央的這一決策具有十分深刻的科學內涵。國內外的經驗表明,在市場經濟條件下,效率或者增長目標應主要依靠市場機制來取得,中央區域政策主要是解決公平或者空間均衡問題。

對中央政府來説,要促進區域經濟協調發展,就必須選擇合適的地域單元作為國家規劃和政策實施的基本框架。自"七五"計劃以來,中國主要是按照東部、中部、西部三大地帶的格局來安排全國的經濟佈局,實行梯度推進的戰略。這種戰略後來受到了人們的普遍指責。由此,在"十五"計劃中,國家調整了區域發展戰略思路,提出按照西部、中部、東部的先後次序來統籌安排和部署全國的經濟佈局,並將過去屬於東部的廣西和屬於中部的內蒙古納入到西部大開發中,由此形成了"新三大地帶"的地域框架。後來中央實施了振興東北地區等老工業基地戰略,最近又提出要促進中部地區崛起,這樣自然就形成了西部、東北、中部和東部四大區域的新的地域框架。

從政策操作層面看,我以為,未來中國區域政策的地域框架應該區分兩個不同層次:第一個層次是劃分若干個大區,以此作為國家統籌安排和部署全國經濟佈局的地域單元；第二個層次是劃分不同的經濟類型區,以此作為國家區域調控與援助的地域單元。為了保持政策的連續性和穩定性,國家"十一五"規劃和政策實施的地域單元應該採取"4+2"的方案。所謂"4",就是四大區域,包括西部、東北、中部和東部地區。這四大區域是全覆蓋的,以四大區域作為地域單元,統籌規劃和安排全國區域發展的總體戰略佈局,將有利於國家區域戰略和政策的銜接,便於政策的實施和操作。所謂"2",就是劃分2種不同的經濟類型區,實行區別對待、分類指導,以便國家區域調控和中央區域政策的實施。一是按照地區資源和環境的承載能力,劃分不同類型的功能區,以此作為國家區域調控和促進人與自然和諧發展的地域單元。另一是按區域問題的性質和嚴重性劃分不同類型的問題區,以此作為國家援助和政策支援的地域單元。

統籌安排全國區域發展的總體戰略佈局

在"十一五"以及今後一段時期內,國家應以西部、東北、中部和東部四大區域為地域單元,統籌規劃和安排全國區域發展的總體戰略佈局。

繼續推進西部大開發。在"十一五"時期,中國西部大開發將進入到一個以加快工業化和城市化為重點的新階段。西部地區要加快工業化的進程,關鍵是要大力推進特色優勢産業發展。在産業空間佈局上,要依託主要交通幹線和中心城市,以高新區、開發區和工業園區為重點,實行重點開發,逐步在西部形成一批具有規模效應和市場競爭力的特色産業帶、工業走廊和特色産業基地。

在政策支援上,為進一步推進西部大開發,除了進一步抓好現已開工的大型重點工程外,國家要更加重視那些直接聯繫到千家萬戶的中小型項目,如農村基礎設施、基礎教育、人居環境、醫療衛生和文化事業等。中央應將公共服務水準的均等化提到重要的戰略高度,以便使各地區居民能夠享受大體一致的公共服務水準。同時,為推進西部特色優勢産業發展,中央政府需要積極引導國內外民間資本參與西部大開發。從長遠發展看,民間資本尤其是國內民間資本將是推進西部大開發的主導力量,民營經濟將是加快西部特色優勢産業發展的主力軍。

振興東北地區等老工業基地。振興東北地區等老工業基地是當前國家區域戰略的重點之一,其主要任務就是實現以産業振興為核心的經濟轉型。為此,必須充分發揮東北地區在基礎設施、産業工人、人才儲備和重化工基礎等方面的優勢,依靠制度和科技創新,調整和優化産業結構,加快國有企業改革改組改造,發展現代農業,著力振興裝備製造業,促進資源枯竭型城市經濟轉型,大力推進新型産業基地建設。

在國家政策支援上,首先要儘快編制《振興東北老工業基地總體規劃》,並繼續做好東北老工業基地水利、科技、教育、人才、高新技術産業發展等專項規劃。其次,要加快推進國有企業的改制和重組,收縮國有企業的戰線,積極搞好主輔分離、輔業改制,加快分離企業辦社會,儘快研究制定妥善解決廠辦大集體問題的具體方案,妥善解決好下崗分流職工的就業安置問題。在推進國有企業重組的過程中,中央應加大財政支援的力度。第三,對煤炭、森工、有色金屬等資源性衰退産業的退出實行援助政策,重點放在因資源枯竭而導致礦井關閉以及相關産業的援助上。政府通過設立專項資金或者産業退出準備金,主要用於退出人員的安置、再就業培訓、社會保障以及沖銷呆壞帳。第四,加大對東北地區不良貸款的處置力度。最後,採用債轉股、債務打折、債務延期、債務減免息、資産置換、兼併重組、折價出售等多種途徑,加大國有企業債務重組和不良資産處置的力度。

促進中部地區崛起。中部地區具有承東啟西的優勢,勞動力、土地、能源和礦産資源豐富,要素價格相對較低。"十一五"期間,中部地區應立足資源和勞動力優勢,進一步完善農業商品生産基地和能源原材料基地建設,積極抓好農産品加工轉化和資源深度開發,大力發展勞動密集型産業,並依託大中城市發展高新技術産業,促進産業升級和經濟快速發展。

實施中部地區崛起要更多地依靠中部自身的力量,要高度重視培育自我發展的內生機制。在此基礎上,國家應按照區別對待、分類指導的原則,實行有差別的援助政策。首先,要著重抓好糧食主産區的建設,加大對農村基礎設施、醫療衛生、社會保障、文化教育事業的支援力度,加快糧食和其他農産品的加工轉化,大力發展農産品精深加工業。其次,加大國家財政和相關政策的支援力度,加強對中部礦山沉陷地的治理和生態恢復,實施中部煤炭沉陷區治理工程,促進中部資源型城市的結構調整和産業轉型。第三,比照東北老工業基地的做法,在國債資金、技術改造、財政稅收和金融等方面,加大對中部地區老工業基地的支援力度,推動中部老工業基地的調整改造和經濟振興。第四,加大對中部老區和貧困地區的轉移支付力度,並在紅色旅遊和生態産業發展、基礎設施建設、扶貧開發、人才培養、就業培訓等方面給予相應支援。

鼓勵東部地區率先發展。在"十一五"期間,國家要繼續鼓勵東部地區率先發展,東部地區的持續快速增長既是實現中國經濟快速增長的重要支撐,也是支援區域協調發展的重要基礎。東部地區肩負著在率先發展中帶動和幫助中西部地區發展的歷史重任。可以預計,在"十一五"期間,東部地區將繼續保持全面快速增長的態勢。

目前,東部一些地區尤其是珠江三角洲和長江三角洲地區,其經濟發展越來越受到資源和環境的雙重約束,可持續發展的壓力日益增大。為此,在"十一五"期間,東部地區應努力提高自主創新能力,大力發展高新技術産業和資源消耗小、附加價值高的出口産業,加快實現結構優化升級和增長方式轉變,提高利用外資品質和外向型經濟水準,增強國際競爭能力,促進區域可持續發展。由於目前東部地區的經濟實力已顯著增強,東部地區實現率先發展將主要依靠東部自身的力量,充分發揮市場機制的作用。過去國家對東部地區的一些區域性優惠政策,要根據情況的變化和體制轉軌的要求進行適當調整。