“十一五”期間，要圍繞保障糧食安全、增加農民收入、提高農村社會事業發展水準三大目標深化農村改革，確保城鄉統籌發展有一個良好的開端。政府應承擔的主要責任是：通過提高財政轉移支付增量的傾斜力度，為改善農村基礎設施、增加農民社會福利和提升低收入農民保障水準做出更大的貢獻；通過深化戶籍制度改革和發育要素市場，不斷地改善農民、農業和農村發展的宏觀政策環境；通過促進城鄉協調發展的短期政策的調整和長效機制的建設，加快現代生産方式對傳統生産方式的改造，增強農民和農村的發展能力。

一、我國農村改革與發展的目標取向

1．市場化。“十一五”期間，要積極推動包括金融市場、土地市場和勞動力市場在內的要素市場發育，以進一步確立市場配置資源的基礎地位。

要採用增量改革與存量改革相配套的方式發育競爭性的農村金融市場。一方面，繼續推進農村信用社和中國農業銀行的改革，並將農業發展銀行從單純的“糧食銀行”轉變為支援農業開發、農村基礎設施建設、農業結構調整、農産品進出口的綜合型政策性銀行。另一方面，賦予非政府小額信貸機構合法地位，充分發揮小額金融的作用；適當降低農村金融市場的準入門檻，促進農村中小銀行的發展，有效地解決國有商業金融在農村的功能趨於弱化，農戶貸款困難的問題。要規範民間借貸，使其發揮應有的作用規範。

從法律上明確界定農戶對承包的土地享有佔有權、使用權、收益權和處分權，確保土地權利人享有充分的知情權和參與權，為發育農村土地市場創造必要的條件。徵地補償必須以土地的市場價值為依據，並及時、足額到位，有效地解決農村土地市場不規範，濫用土地徵用權，對農民的補償過低，嚴重損害農民利益等問題。

加快城鄉勞動力市場一體化的進程，引導和支援服務於勞動力市場的各類仲介服務機構健康發展，徹底拆除城鄉分割的藩籬，建立城鄉統一的勞動力市場。

2．非農化。“十一五”期間，政府應不斷完善社會保障制度和徹底拆除農民轉化為市民的藩籬，儘快完成由農民勞務輸出到農村人口遷徙的轉變，實現非農就業的擴大與農村人口減少的有機結合。

3．法治化。在現實中，部分農村幹部行政不作為和濫用公權是農民最為憎恨的事情，也是引起幹群衝突的主要原因。為了扭轉這種局面，必須採取行之有效的措施來提高幹部的素養。但更為重要的是，作出政府官員必須依法行政的制度安排。只有雙管齊下，才能更為有效地解決部分政府官員濫用公權和行政不作為等問題。

4．民主化。“十一五”期間，應在改進村民自治的基礎上，逐漸擴大選舉制替代任命制的範圍。在繼續推進民主選舉的同時，還應在賦予農民參與社區決策、管理和監督的權利方面，取得實質性的進展。

二、我國農村改革與發展具體目標

1．健全糧食和食品安全體系。“十一五”期間，乃至未來的幾十年內，我國糧食需求總量仍呈增長的態勢。糧食安全是國家安全的重要組成部分。為了確保糧食安全，一要實行最嚴格的耕地保護制度，確保基本農田總量不減少、品質不降低、用途不改變。二要在繼續實施糧食直補、良種補貼、農機補貼和保護價收購政策的基礎上，加大財政對農業保險的支付力度，建立農業風險防範機制，對遭遇自然災害的農民給予救助，確保他們的正常生活及再生産，以保護農民種糧的積極性。三要合理確定國家糧食儲備規模。四要確立食品安全目標，加強食品生産安全的管理。

2．以農業結構戰略性調整為切入點提高農業競爭力。“十一五”期間，農業生産要在確保國家糧食安全的基礎上，推進農業結構的戰略性調整，加快林業、畜牧和水産業的發展，推進農産品標準化生産，全面提高農産品的品質和安全水準，提高農業的競爭力和農民的增收能力。繼續優化農業區域佈局，推動優勢農産品和特色農産品向優勢産區集中，形成優勢農産品産業帶，促進農業的規模化、優質化、標準化生産，不斷提高農業産業化經營水準。繼續加大對初級農産品的加工轉化，增加農産品的附加值。

3．努力提高低收入農民的生活水準。“十一五”期間，政府用於農民增收的財政轉移支付應該瞄準農村低收入人口，使其按購買力平價計算的每人平均日收入儘快超過1美元，確保低收入農民的生活水準與農村平均生活水準的差距逐漸縮小。

4．建設農村基礎設施體系。“十一五”期間，要初步形成覆蓋農村地區結構合理的基礎設施體系，化解基礎設施制約農村經濟社會發展的狀況。一是將水量安全提升為水質安全，使更多的農民享有的生活用水權與市民一樣。二是擴大城鄉電網一體化的範圍，使更多的農民享有的用電權與市民一樣，支付的電價與市民一樣。三是將全天候的縣鄉路網體系延伸至村組的路網體系，使更多的農民享有的用路權與市民一樣。四是初步建成覆蓋農村地區的通訊網路，使更多的農民享有的通訊權與市民一樣。此外，要繼續推進以農田水利基礎設施建設和重大生態環境工程建設。

“十一五”期間，隨著市場經濟體制的不斷完善，政府在退出競爭性行業的同時，要不斷加大農村基礎設施的投入力度。第一，加大國債用於農村基礎設施建設的投資比例。基礎設施在促進農村地區經濟增長和社會進步方面具有重要作用，理應成為國債投入的重點領域。第二，擴大以工代賑規模。通過以工代賑增加農村基礎設施供給，既可以為農村地區的經濟發展奠定基礎，又可以為農民提供短期就業和增加收入的機會。

政府應按照突出重點的原則，整合投放在農村基礎設施體系建設上的資源，加強監督。要將提高財政支農資金的使用效果與增加財政支農資金，放到同等重要的地位。政府除了加大財政無償投入外，還要用少量的財政補貼引導社會資金參與農業和農村基礎設施建設。

5．農村社會發展。農村社會發展集中在教育、醫療和養老三個方面。一是進一步改善農村義務教育的條件，特別要加大非正規教育的供給，為廣大農民提高素質和掌握新技能提供更好的條件。二是擴大低標準的農村合作醫療保障體系的覆蓋範圍，為更多的農民化解“患大病”之憂。三是逐步進行從社區養老保障向社會養老保障的轉變，提高農民養老的保障程度和水準。

政府教育投入的重點應由城市轉向農村，通過建立健全農村義務教育的財政轉移支付制度，使農村儘快實行免費9年制義務教育制度。就我國現在所處的經濟發展階段，“十一五”期間完全有條件在農村實行免費9年義務教育制度。

要進一步加大對農村醫療體系建設的支援力度，進一步改善農村醫療衛生服務，完善農村新型合作醫療制度。近期內，農村醫療救助制度建設應以加強新型農村合作醫療制度的建設為重點，使貧困農民看得起病，用得起藥。私人醫療機構是農村醫療服務的主要提供者，針對其技術水準相對較低、服務設施相對較差的實際情況，政府要對村級醫生實行免費培訓，提高農村醫療服務品質。要安排專項資金幫助改造農村衛生所（站），並購買一些最基本的醫療設備和設施。要進一步增加對農村公共衛生體系的投入，重點用於預防性措施，確保合作醫療參保人員獲得免疫接種和早期疾病檢查及常規體檢等服務。

要進一步完善農村“五保戶”和重病重殘人群的供養、救助制度，逐步完善救助方式，逐步提高供養、救助標準和覆蓋面。在具備條件的地區，要建立農村最低生活保障制度以及將家庭養老、土地保障和社會養老保險相結合的農民養老保險制度，循序漸進地解決農民老有所養、病有所治、災有所助的問題。

農民迫切需要的教育、醫療和養老救助，都是低水準的、生存型或基本發展型的。省市政府要像中央政府那樣強化責任，特別是投入的責任，加快形成以政府為主、農民和其他社會主體積極參與供給的體制，共同建立農村社會發展投入穩定增長的機制。（中國社會科學院農村所副所長 李周教授）