申曙光教授，博士生導師。現任中山大學社會保障研究中心主任，中山大學嶺南學院風險管理與保險學系主任。兼任廣東省社會保險學會副會長。長期從事社會保障、金融保險、災害與風險管理等領域的研究。曾留學美國、英國、法國。

■從總體上來看，農村社會保障事業的發展仍屬起步階段，離建設社會主義新農村、建立包括農村社會在內的小康社會的要求還相差甚遠。

■我國發展農村社會保障不是有無足夠資金的問題，也不是時機有沒有成熟的問題，關鍵在於政府財政支出能不能給予農民社會保障更高的優先權。

■在對德國、法國等13個歐盟國家進行的研究發現，在類似目前我國或更低的經濟發展階段時，這13國都已成功地建立了農村社會養老保險制度。

■各級政府應該首先保證農村最低生活保障制度的建立和實施，做到應保盡保，然後努力建立多種形式的醫療保障制度。

建設社會主義新農村、解決好“三農”問題是目前乃至未來相當長一段時期內全黨全國工作的重中之重。在這方面，我們始終需要重點關注的一個問題就是應該如何發展農村社會保障事業。因為這不僅直接關係到億萬農民的福祉，也關係到整個社會的安定團結和社會經濟的持續發展。

農村社會保障的發展現狀

長期以來，我國城鄉的經濟結構是一種典型的二元結構，社會保障體系也存在著二元特性：大多數城鎮居民享受著國家提供的養老、醫療、失業與生育等保障，而農村居民基本上只能依靠千百年來的傳統形式的“保障”———土地保障和家庭保障。

目前的農村社會保障主要由農村社會養老保險、合作醫療制度及最低生活保障制度構成。1986年，國家開始試行農村社會養老保險，目前，全國有近2000個縣（市、區）不同程度地開展了農村社會養老保險工作，共有5500萬人參保，200余萬農民領取了養老金。農村合作醫療起源於上世紀50年代，上世紀70年代末在全國發展普遍，並且取得不錯的效果。但實行家庭聯産承包責任制後，農村集體經濟幾近崩潰，農村合作醫療無法維繫。2003年，全國開展了“新型農村合作醫療制度”試點工作，這是一種由政府組織、引導和支援，農民自願參加，以大病統籌為主的醫療互助共濟制度。目前，全國已有400余個縣市的近億農民參加了這一制度。另外，從1997年開始，一部分地區逐步建立起農村居民最低生活保障制度。

這些制度安排對參保農民起到了一定程度的保障作用。但是，從總體上來看，農村社會保障事業的發展仍屬起步階段，離建設社會主義新農村、建立包括農村社會在內的小康社會的要求還相差甚遠。正在發展的項目也存在著多方面的不足，主要表現在：（1）政府財政支援力度有限。目前，農村社會保障的資金主要由個人或集體負擔，而由於國家長期對城市和工業的政策傾斜，導致農民收入水準低，多數農民沒有參保能力。（2）由於上述原因，各類農村社會保障項目的推廣阻力很大，覆蓋率難以提高。（3）保障水準低。無論是養老保險還是合作醫療，保障程度相當低，起到的實際作用有限，這一問題在廣大的中西部經濟落後地區更為突出。（4）統籌層次低。農村社會保障主要以縣、鄉統籌為主，導致基金調節能力不強，抗風險能力弱。（5）失地農民參保問題突出。在城市化進程不斷加快的今天，一些農民喪失了賴以生存的土地，失去了保障的基礎，但是又不具備參加城鎮社會保障的資格，處於“兩難”境地，容易成為社會不安定因素。

享受平等的社會保障是每個公民的權利，國家有責任為每個公民提供必要的保障。建國以來，廣大農民在社會主義建設事業中發揮了重大作用，為工業和城市社會的發展作出過巨大犧牲。因此，無論從憲法所賦予的權利來看，還是從所作的貢獻來看，農民都應該得到一定水準的保障。

發展農村社會保障是構建和諧社會和建設社會主義新農村的應有之義。和諧社會的最低要求和基礎條件是人民的基本生活得到保障。和諧社會應該是包括中國9億農民在內的整個社會的和諧。如果我們長期忽略佔人口絕大多數的農民群體的基本生活保障問題，我們的社會怎麼可能是和諧的呢？同樣，建設社會主義新農村最根本的目的還是消除貧困，提高農民的生活水準和品質，而農村社會保障事業的發展可以為農民提供一份最基本的保障。

發展農村社會保障所面臨的挑戰

家庭的保障功能減弱，代際轉移的觀念逐漸淡化。我國在上世紀70年代末開始實行計劃生育政策，農村的生育率大大降低，這直接導致農村家庭規模的縮小和贍養率的提高，從而使得老年人成為現代家庭的沉重負擔。另外，由於受到市場經濟的衝擊和各種“現代思想”的影響，傳統的代際轉移的觀念正受到挑戰。許多調查表明，越來越多的年輕人不願意和老年人一起居住。現實情況和傳統觀念的改變都説明瞭建立農村社會保障體系的緊迫性。

土地的保障功能有限。隨著我國工業化和城市化進程的加快，耕地資源必然會逐漸減少，農民通過種地獲取收入提供保障的能力也會減弱。因此，農民急需通過其他途徑獲得保障。

農民的繳費能力嚴重不足。現代社會的發展趨勢是，農村和農民的收入水準相對越來越低。這在發達國家不成為問題，因為其總體經濟實力強，農民人數少，農民的社會保障完全可以在相當程度上由國家負擔起來。在我國，農民收入水準相對較低，這在根本上決定了多數農民自身無法承擔參加養老保險和醫療保障的經濟壓力。

發展農村社會保障的思路與對策

強化政府責任，加大國家對農村社會保障的財政轉移支付。國家的財政支援對發展農民社會保障有著重要的作用。當然，這裡存在著國家有無相應的財政能力的問題。我們認為，在二十一世紀的今天，我國發展農村社會保障不是有沒有足夠資金的問題，也不是發展的時機有沒有成熟的問題，關鍵在於政府的財政支出能不能給予農民社會保障更高的優先權。國內有學者在對德國、法國等13個歐盟國家進行專題研究後發現，在類似目前中國或更低的經濟發展階段時，這13個國家都已成功地建立起了農村社會養老保險制度。著名社會保障專家、全國人大常委鄭功成教授也強調，“社會保障制度並不必然和一個國家或地區的經濟發展水準相適應，它與政府的政策取向以及一個國家或地區的政治及文化因素密切相關”。針對我國目前農村社會保障的實際情況，政府首先要做的是明確自己的責任，將農村社會保障支出納入各級財政預算，並調整財政支出結構，壓縮部分行政事業性經費支出，杜絕各種形式的浪費，增加對農村社會保障的支援力度。

因地制宜、分步推進。現階段構建和完善我國農村社會保障體系不能忽視我國農村地區發展不平衡的事實。建立統一的農村社會保障制度是我們的目標，但在現階段不可能完全一步到位。對於東部沿海地區經濟發達的農村，要鼓勵他們的社會保障體系與城鎮接軌，有條件的地區（例如廣東珠三角的部分地區）甚至可以一步到位，實現城鄉一體化社會保障。對於中西部欠發達地區的農村，則需要在加強財政轉移支付力度的基礎上，根據自身的條件，設計出符合自身特點的制度安排。

保證基本、突出重點。各地農村應該首先建立和完善低水準、廣覆蓋的社會保障網，然後優先解決現階段農民所面臨的最大風險。從目前的現實情況來看，具體來説，各級政府應該首先保證農村最低生活保障制度的建立和實施，做到應保盡保，然後努力建立多種形式的醫療保障制度，尤其是大病統籌制度，防止農民因病致貧、返貧，最後逐步發展和完善農村社會養老保險。

實行市級統籌，基層管理。目前農村社會保障的統籌層次主要是縣、鄉級。統籌層次偏低，不利於社會保障基金的管理和有效運作，因此宜將農村社會保障的統籌層次提升至市級以上，以使其更好地發揮作用。但由於農村社會保障基金的徵繳和發放都需要與農民打交道，需要充分了解農民的實際需求、經濟水準、健康狀況等，因此宜將農村社會保障體系的管理放在基層組織。

就業加社保，解決失地農民問題。光靠一次性的徵地補償費用不可能一勞永逸地解決失地農民的問題。政府的出發點應該是如何給失地農民提供一份可靠的保障。除了給予失地農民一筆合適的徵地補償費用外，應該從就業引導和提供社會保障兩方面考慮。對於年輕的失地農民，地方政府要實行積極的就業促進政策，提供必要的上崗培訓、職業介紹等服務。妥善解決失地農民的問題既能夠增強政府信用，也能夠減輕我國城市化進程的阻力。（申曙光）