2001年12月中國正式加人WTO後，為適應新形勢要求和市場經濟建設的現實需求，大大加速了土地市場化建設的進程。本章從土地使用制度改革、土地市場交易規則、市場環境和土地交易市場的實際發育程度等方面對2002-2003年中國土地交易市場化的進程進行了分析與概括，並預測了土地交易市場化的發展趨勢。

2002-2003年中國土地交易市場化進程概要

2002-2003年，以完善土地價格市場形成機制，實現土地交易的公平、公開、公正為目標，中國政府頒布了土地交易市場化的一系列法規文件，進一步完善了土地市場制度，並在全國範圍內大力治理整頓土地市場秩序，促進了土地交易市場環境的公平和公正性。根據公開、便民和法制統一的原則，修改或廢止了不符合WTO有關協定及中方承諾的法規文件，使中國土地交易市場化建設進入了快速發展階段，2003年10月11日，中共十六屆三中全會召開，通過了《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，第一次提出了非公有制企業在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面與公有制企業享受同等待遇，基本確立了市場配置土地資源的主體地位。

（一）完善了土地交易市場化機制，農村集體用地市場化改革邁出重要步伐

1.城鎮國有土地使用制度改革

為了促進土地要素的合理流動，實現市場配置資源的目標,2002年5月9日，國土資源部11號令發佈《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》對招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權範圍、程式以及法律責任等作了明確規範，要求自2002年7月1日起，經營性用地一律實行招標拍賣掛牌出讓。同年8月1日，國土資源部又發出了《關於進一步規範建設用地審查報批工作有關問題的通知》，就徵地的補償安置、集約合理用地、提高建設用地審批品質和效率等問題，制定了16條措施，為各級國土資源管理部門嚴格審查和制度化管理提出了規範。上述規定，統一完善了國有土地市場準入標準。

2.集體土地使用制度改革

2002年8月9日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國農村土地承包法》，以法律的形式賦予了農民長期而有保障的農村土地使用權，依法規範了承包當事人的行為，標誌著農村土地承包走上了法制化軌道。主要體現在三方面：首先明確了承包法的法律主體地位：禁止承包期內發包方非法收回和調整農民的承包地；任何組織和個人不得剝奪和非法限制農民承包土地的權利；承包方依法享用承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生産經營和處置産品，有權依法獲得相應補償；對侵害承包權益的行為承包方有權依法提出申請仲裁或向法院起訴。其次對土地承包經營權的內容作了詳細規定。土地承包經營權包括對承包土地佔用、使用、收益和流轉的權利，承包人有權自主組織生産經營和處置産品，土地承包期限法制化。第三，對土地承包經營權的流轉作了詳細規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉；土地承包經營權的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方向，土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定，流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。上述的一系列規定，從法律上確立了農民在農村集體土地交易市場中的主體地位，解除了農村集體土地不得進行轉讓、交易的限制，大大促進了土地要素的市場化配置和優化組合。農村集體土地市場化的主要形式是根據依法、自願、有償的原則開展土地承包經營權依法流轉工作，逐步發展規模經營，提高土地的利用效率和生産效率。在廣東、浙江等經濟發達地區，普遍採用“公司＋基地十農戶”等模式，主要依託企業建立原料生産加工基地，從而把分散的農戶與市場聯結起來，使農村集體土地參與到市場中來，推進農業産業化經營。

作為集體土地交易市場化改革的先驅，農村集體建設用地首先參與了市場配置。全國部分省、市相繼出臺了規範性文件，將農村集體建設用地推向市場。例如：安徽省人民政府出臺了《安徽省集體建設用地有償使用和使用權流轉試行辦法》，該辦法規定：集體土地所有者可以在一定年限內將集體建設用地使用權以出讓、租賃、作價出資（入股）、聯營等形式讓與土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付土地有償使用費，使用者有償取得的集體建設用地使用權可以轉讓、出租、抵押。江蘇省昆山市委、市政府聯合發佈了《關於加強土地規劃和利用管理，推行集體建設用地流轉的若干意見》，明確規定：為推行集體建設用地流轉，在開發區和條件成熟的鎮，農村集體經濟組織可以直接以集體建設用地入股的形式參與小城鎮建設，符合城鎮規劃的經營性項目使用集體土地的，由國土資源部在土地市場採取招標、拍賣或掛牌交易方式轉讓集體建設用地使用權。集體建設用地市場化正在逐漸走向規範化和法制化的軌道。

（二）治理整頓土地市場秩序，促進了土地交易市場環境的公平和公正

針對由於歷史遺留和法制不健全等原因存在的國有資産流失、土地低價入市、交易不透明等隱形市場的存在以及土地市場混亂的現狀，國家除了頒布制定《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部第11號令）、《協議出讓國有土地使用權規定》（國土資源部第21號令）等文件從制度上規範土地市場準入條件和方式，完善土地有形市場建設外，在繼2002年整頓和規範房地産市場秩序，加強房地産市場宏觀調控，促進房地産市場健康發展的基礎上（《建設部、國家計委、國家經貿委、財政部、國土資源部、國家工商行政管理總局、監察部關於整頓和規範房地産市場秩序的通知》（建住房〔2002〕123號）、《建設部、國家計委、國家經貿委、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局關於加強房地産市場宏觀調控促進房地産市場健康發展的若干意見》（建住房「2002]217號）），2003年在全國範圍開展了大規模的治理整頓土地市場秩序專項行動。2003年2月21日，國土資源部又印發了《進一步治理整頓土地市場秩序工作方案》，決定從2003年2月至7月，在全國開展以強化土地法制觀念、落實制度建設、促進管理到位和查處嚴重擾亂土地市場秩序的行為，進一步治理整頓土地市場秩序。

通過治理整頓,2003年全國清理出各類開發區（園區）6 015個，已撤銷2 426個，整合294個，撤銷和整合的各類開發區接近原有數量的50%。與此同時，對全國土地市場進行了嚴厲檢查，全國共查處土地違法案件16.8萬件。在土地市場秩序治理整頓的基礎上，提出進一步加強規範管理，規範開發區發展的政策措施。治理整頓專項行動遠沒有結束，以後還將出臺更深層次、更大範圍的規範管理措施。

（三）土地有形市場建設逐步完善

2001年提出“建立土地有形市場，促進土地使用權規範交易”的基本制度框架後，在繼續《土地利用年度計劃管理辦法》（國土資源部令第26號）、《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）之後，2002-2003年，補充或完善了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》、《協議出讓國有土地使用權規定》、《徵用土地公告辦法》（國土資源部第10號令）、《土地登記資料公開查詢辦法》（國土資源部令第14號）、《國土資源部關於改革土地估價人員和機構監督管理方式的通知》（國土資發[2002]237號）、《人事部、國土資源部土地登記代理人職業資格制度暫行規定》（人發〔2002〕116號印發）、《協議出讓國有土地使用權最低價確定辦法》等系列法規文件，從土地市場準入、交易程式與方法、交易資訊公開與發佈、交易代理、監管制度與監測等多方面規範和完善了土地有形市場制度。各級地方政府根據自身經濟社會發展水準，分別制定了集體建設用地流轉試行辦法、土地交易市場管理規定等地方法規，這些法規的頒布實施，保證了市場配置土地資源的有序開展，大大提高了中國土地市場的法制化程度，促進了土地交易的市場化水準。

（四）為了適應WTO公平貿易原則，土地利用制度改革的新進展

2001年末中國正式加入WTO後，如何在新的歷史條件下適應WTO要求以及落實中方的承諾，2002-2003年，中國政府從破、立兩方面有針對性地對目前的土地使用制度進行了系列改革。在立方面，正如前面所提到的，中國政府通過建章立制，全面推動土地使用制度的市場化改革，培育和完善土地要素市場，實現國家宏觀調控下土地資源市場化配置的主體地位。另外，針對WTO所要求的無歧視原則和國民待遇，2003年10月11日，中共十六屆三中全會召開並通過了《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出了非公有制企業在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面與公有制企業享受同等待遇。這保證了國有企業、私人企業以及外商投資企業在土地市場上享受同等的國民待遇。在破方面，修正或廢除了不符合WTO精神的法律法規文件。據統計，共清理與國土資源管理相關的現行行政法規、法規性文件、部門規章、規範性文件以及法律法規適用解釋的函覆510件，其中建議廢止181件，建議修改69件，建議繼續執行260件。在部門31個審批項目中取消18項，佔58.1%，主要涉及耕地開發項目立項核準、農業綜合開發土地復墾項目核準、土地估價師資格認證、土地評估機構資質備案、企業改制土地估價結果確認、限制供地項目供地許可、土地證書印製授權等。

（五）房地産市場化體系已經形成

房地産業是中國近年來經濟增長很重要的推動因素，已成為國民經濟發展的支柱産業之一。建立、完善、發展房地産市場體系，促進住房市場化、商品化和私有化不僅是市場經濟體制建設的需要，也是中國城鎮住房制度改革的重要目標和最終解決住房問題的根本措施之一。房地産市場化體系的形成是建立在城鎮住房制度市場化以及住宅産業、房地産金融、仲介服務組織、物業管理等配套保障制度市場化基礎之上的。經過了系列改革，2003年我國的房地産市場化體系已經形成。主要表現在：

1.商品房土地交易市場化機制已經建立

中國土地交易市場化改革首先從房地産市場化開始。我國的房屋用地包括一般住宅用地、高檔別墅公寓用地、商品房用地、經濟適用房用地以及其他住房用地5類。國家為了保障城鎮中低收入者住房，將經濟適用房、廉租房納入社會保障體系，主要以劃撥方式供地，這與大多數國家的做法相似。其他住宅、高檔別墅公寓、商品房等經營性用地土地出讓方式主要按照市場運作模式，實行招標、拍賣、掛牌方式出讓土地。2002年《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》明確了“商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”。“招拍挂”出讓土地制度成為商品房土地交易的主要形式。

2.房地産投資主體多元化

1978年以前，中國房地産投資主體比較單一。住房投資以國家為主，以職工所在單位為主。1979年以後，尤其是1990年後，房地産投資主體不僅有國家、單位、個人，還包括各種類型的企業投資主體，呈現出房地産投資主體多元化的市場格局。

3.房地産資金來源多樣化中國房地産投資的資金來源已多樣化

2003年出臺的“國務院關於促進房地産市場持續健康發展的通知”（國發〔2003]18號，簡稱18號文）被稱為中國房地産業發展的新里程碑，18號文件進一步將23號文件中還存在的部分非市場化因素進行了深化改革，在確立以商品房為主導的市場供給、完善房地産金融監管、盤活房地産二級市場等方面進一步完善了房地産市場體系，確立了房地産市場化的基礎地位。

4.住房商品化、市場化和私有化的改革已經完成

中國的城鎮住房制度改革從20世紀80年代初開始，由傳統計劃經濟體制下的國家投資，住房行政化、福利制的分配方式向商品化、貨幣化，通過市場進行房屋配製的方式轉變。尤其從1998年以《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》》（國發〔1998〕23號，簡稱23號文）文件為標誌，中國政府確立了“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融：培育和規範住房交易市場；穩步推進住房商品化、社會化的城鎮住房制度改革的目標”。結束了我國福利分房的歷史，直接推動了房地産市場體系的確立。通過在全社會取消實物和福利分房、將住房補貼以貨幣的形式列人工資中，完成了住房分配方式的貨幣化改革；實行公有住房出售制度實現公有住房的私有化改革，明晰了房屋産權；建立了“住房公積金制度”、“個人住房貸款擔保機制的規定”、“房屋按揭貸款制度”等房地産金融體系：推進住宅産業和相關仲介發展等改革措施，實現了住宅社會化目標。

2003年房屋銷售私有化比例達到了85.2%，比1991年,2001年分別提高了54.6和3.8個百分點。2003年住房商品化、市場化基本完成了改革目標。(節選自《2005中國市場經濟發展報告》)