國際化進程中的制度變遷
——近十年北京與上海空間發展管理體制的比較分析
20世紀90年代初，上海與北京相繼提出了建設國際城市的目標。90年代的十年間，在國際城市的建設中，兩市經濟快速發展，城市空間迅速擴張，實現了産業結構的轉型，城市功能結構和功能佈局急劇調整。
在經濟全球化和中國的改革開放不斷深化的歷史背景下，上海和北京的城市發展始終伴隨著制度的變革、政策的調整。源於實踐制度的與政策創新往往是在一些大的發展項目的建設中取得突破的。本文主要通過上海浦東和北京中關村兩個案例的分析，對兩市近十年空間發展的制度變遷作一回顧和比較：簡要介紹上海與北京國際化戰略的提出，分析兩市不同的區域發展基礎和制度環境；以上海浦東和北京中關村為案例，分析城市發展中管理體制的變革；通過分析對北京今後的政策趨向提出建議。
一、建設國際城市的戰略定位與區域發展背景
20世紀80年代以來，在資訊産業的帶動下，世界經濟出現了新一輪全球化的浪潮。新一輪經濟全球化的主要特徵是金融國際化和世界生産向新興工業化地區和發展中國家的其他地區全面轉移。20世紀70年代末，中國開始了改革開放的歷程，中國經濟開始融入世界經濟體系。80年代，外資大規模進入中國；90年代初，上海、北京等中國大城市相繼提出建設國際性中心城市的目標。
（一）上海開發浦東和建設國際經濟中心的戰略定位與發展背景
上海，中國人口規模最大的城市，20世紀30年代遠東的經濟中心和金融中心，1949年建國以後成為中國最大的工業基地。1978年以前，上海的工業總産值一直佔全國1/3~1/4。80年代，隨著4個沿海經濟特區和珠江三角洲的崛起，上海在全國的經濟地位迅速下降。80年代的十年間，上海GDP佔全國的比重從7.1%下降到4.1%。上海經濟發展遇到了前所未有的困難和挑戰。
早在1983年，在《上海經濟發展戰略》研究中，有關學者就提出上海向多功能中心發展和開發浦東的建議。1986年，國務院在對《上海城市總體規劃方案》的批復中明確指出，“要把上海建設成為太平洋西岸的經濟、貿易、金融中心之一”，“有計劃地建設和改造浦東地區”。從1986年到1988年，上海召開了多次國際性的研討會，探討上海的發展和浦東的開發。1990年4月，中央做出開發、開放上海浦東的決定。隨著浦東建設的啟動，對浦東和上海戰略定位的認識也逐步深化，1992年最終形成了“一個龍頭，三個中心”，即以浦東的開發開放為龍頭，把上海建設成國際經濟、金融、貿易中心之一的戰略定位。
（二）北京建設“現代化國際城市”的戰略目標與發展背景
浦東的開發、開放實際上打破了在80年代佔統治地位的“控制大城市發展”的思想禁錮；同時也表明，中國的大城市開始參與世界城市體系中國際中心城市的地位競爭。在浦東開發、開放以後，中國的大城市開始重新審視中長期戰略規劃。
北京，中國的首都，第二大城市，有800多年（1153年金中都起）建都史的歷史文化名城，1949年建國以後走了一條與上海同樣的工業化道路。到70年代末，北京成為中國北方最大的經濟中心和重工業基地。80年初，中央書記處對北京的建設做出了四項指示，明確提出，北京作為首都，是全國的政治中心，經濟發展要適合首都的特點，今後基本不再發展重工業。1983年修訂的北京城市總體規劃方案確定了政治中心和文化中心“兩個中心”的城市性質。80年代，北京開始對産業結構進行調整。但城市發展中，始終存在的一個問題是作為政治文化中心，北京“要不要發展經濟和怎樣發展經濟”。80年代以來新一輪經濟全球化的浪潮，上海浦東的開發、開放，為北京的發展展現了新的前景。
1991年北京開始重新修訂總體規劃，1993年國務院批復實施。重新修訂的總體規劃中提出了建設“現代化國際城市”的目標。1995年，北京進行了新一輪經濟發展戰略的研究。在新的經濟發展戰略研究中，提出了全面建設現代化國際城市的戰略規劃。
（三）京滬兩市戰略定位與制度環境的比較
從京滬兩市國際化戰略目標的表述看，上海的“國際經濟中心、金融中心、貿易中心”是明確的功能定位，北京的“現代化國際城市”定位並不明確。從戰略措施上看，上海一開始就有大規模新區開發的國家戰略支撐，北京則沒有。
這種差別，一方面反映了在90年代對外開放的國家戰略中，上海與北京的戰略地位有所不同。另一方面也透視出，在國家的制度架構下，北京與上海有不同的制度環境。北京作為首都，必須處理好中央與地方的複雜關係，上海則有相對寬鬆的自治空間。戰略地位的不同，導致北京CBD的建設比上海陸家嘴的開發晚了將近10年。不同的制度環境，也使得北京與上海在國際化進程中的制度變革有不同的路徑，北京的改革比上海有更大的難度。
二、新區建設中的制度變遷：浦東與中關村的比較
（一）浦東開發、開放中管理體制的演變
開發浦東，是孫中山先生在1919年所著《建國方略》中提出的設想。解放以後，上海曾多次提出和討論浦東開發。90年代初，浦東的開發、開放，作為國家戰略開始實施。浦東最初的規劃控制區位於黃浦江以東、長江口西南、川楊河以北，緊靠浦西老市區，面積約350平方公里（1992擴大為522.7平方公里）。
在90年代的浦東開發中，浦東的行政管理體制做過三次大的調整，從管理體制上看，浦東的發展經歷了三個時期。
1、1990—1992年
浦東350平方公里的規劃控制範圍內，含三區兩縣：南市、黃浦、楊浦三區和上海縣的部分地域，以及川沙縣全縣。開發初期，為了快速起動建設和實現在體制機制上的轉變，上海市在浦東新區建立了行政協調的管理體制，即原有的三區兩縣的行政管理職能不變；設立浦東開發辦公室，作為市政府派出機構，對浦東的開發建設進行總體構思、組織協調；市各委辦局凡有需要的，在浦東設立開發辦（處）；設立浦東新區規劃設計研究院，對新浦東區開發進行總體規劃研究和設計。
這種開發建設管理與日常行政管理並行的管理模式，在浦東開發初期取得了明顯的成效。保證了開發初期規劃和政策設計的快速、高效。但傳統的低效率的行政管理體制沒有從根本上觸動，浦東進入實質性開發階段以後，上海市對開發初期的管理體制進行了調整。
2、1993—2000年
1992年，經國務院批准，將黃浦、南市、楊浦三區和上海縣的浦東部分，從原行政區劃出，撤銷川沙縣，設立浦東新區。1993年初，成立了中共浦東新區工作委員會和浦東新區管理委員會。新區工委為中共上海市政府的派出機構。新區管委會下設10個局辦。新區不設人大和政協，由市人大和市政協派駐聯絡處。浦東新區的管理體制有以下特點：一是黨政合一、政企分離。二是高級別、高受權，新區工委和新區管委會，均為副省級，享有計劃單列市的許可權。三是高度精簡、統一。當時，上海市政府有100多個委辦局，浦西的每個區縣也有50個左右的局辦。浦東管委會下設10個局辦，800個編制，比浦西的區縣減少了一半。
浦東新區的管理體制大體延續了改革開放初期經濟特區的模式。高級別、高授權，有利於突破舊體制的束縛，有利於爭取和行使國家優惠政策；高度精簡的政府機構有利於提高行政效率。90年代浦東新區的高速發展，與這種精簡、統一、高效的管理體制有很大關係。
但作為經濟轉型和大規模開發期特定的産物，浦東新區的管理體制又帶有很強的計劃經濟色彩和“非正常”的特點。如新區政府對土地開發和引資的過多控制；人治；黨政合一而沒有正常組織機構；在500平方公里的轄區內，沒有區一級人大、政協，形成體制“空白”。
3、2000年至今
90年代後期，國家對浦東新區的優惠政策逐漸弱化，新區大規模開發建設基本結束。2000年，在浦東開發、開放十週年之際，上海市政府決定撤銷浦東新區黨工委和管委會體制，正式建立區委、區政府、區人大、區政協，浦東新區行政管理體制回歸到正常的政治架構。
從90年代初的行政協調、大規模開發期的特區管制，到90年代末的行政回歸，浦東新區管理體制的演變，不是一個簡單的迴圈。因為在體制的變化中，資源配置的基礎，發生了變化，這是一個不斷市場化的過程。
（二）中關村發展中的制度變遷
與上海浦東不同，北京中關村的最初發展帶有自發性。中關村科技園是在80年代“中關村電子一條街”的基礎上發展起來的。80年代初，中科院的一些科研人員下海，創辦了中國第一批科技民營企業。80年代在西北郊的中關村地區，科技民營企業不斷聚集，自發形成了電子産品“自由市場”的“電子一條街”。1988年，國務院批准在以中關村為核心的西北郊100平方公里的區域內，建立我國第一個國家級高新技術産業開發區——北京高技術産業開發試驗區。90年代末，試驗區重組為“中關村科技園區”，重組後的“中關村科技園區”，“一區五園”（海淀園、昌平園、豐臺園、電子城、亦莊園），形成了環繞北京中心城區的“高新技術産業帶”。 2000年中關村科技園區開始了大規模的擴張建設 ，在海淀園的中心區動工興建科技園區的商務功能區——“中關村西區”。
從管理體制上看，中關村的發展經歷了三個階段。
1、1988—1997年
北京市新技術産業開發試驗區設立初期，建立了以區為主的管理體制。試驗區設立辦公室，作為海澱區政府的派出機構。1992年北京市又批准設立了豐臺和昌平兩個科技園區。1995年經國家科委批准，豐臺和昌平兩個科技園區劃入試驗區範圍，形成了“一區三園”的格局。三個園區仍由各區管理。
2、1997—1999年
1997年，經北京市政府批准，成立了北京新技術産業開發試驗區管委會，即“大管委會”，建立了“一區三園”統一的管理機構。大管委會作為市政府的派出機構，具有市級經濟管理許可權，但主要工作是統計、協調，三個園區仍以各區縣管理為主。
3、1999年至今
1999年國務院批復北京市和科技部《關於實施科教興國戰略，加快建設中關村科技園區的請示》，中關村的發展進入了一個新的發展時期。北京高技術産業開發試驗區更名為中關村科技園區。北京電子城和北京經濟技術開發區的高新技術園區劃入中關村科技園區。至此，中關村科技園區形成了“一區五園”的格局。新的中關村科技園的管理架構，分為三個層次。上設由北京市、科技部、教育部組成的中關村科技園領導小組；領導小組下設辦公室，由一位副市長任主任，北京市相關委辦局的負責同志兼辦公室成員。辦公室同時又是中關村科技園區的管委會，各園區是管委會的成員單位。辦公室的主要職能是協調、聯絡、資訊諮詢、推介和研究。五個園區中亦莊科技園屬北京經濟技術開發區，電子城由北京電子工業集團管理，海淀園、豐臺園、昌平園由區縣管委會管理。從中關村科技園區的管理架構和辦公室的管理職能看，這是一個北京市與中央部委，市區職能部門與區縣政府間“協治”[1]的管理模式。“協治”近些年是一個世界性的潮流。中關村科技園區在園區管理中引入“協治”的管理模式代表了一種新的趨勢。
（三）浦東與中關村的比較
上海浦東的開發和北京中關村的建設是20世紀90年代，中國大城市國際化進程中兩個成功的案例。90年代的十年間，浦東的GDP增長了13.3倍，年均增長21.3%，浦東新區GDP佔上海全市的比重上升到19.8%。中關村90年代末，技工貿總收入1679億元，上繳稅費總額61.6億元，對北京工業經濟增長的貢獻率達到60%以上。
上海浦東和北京中關村又是兩個完全不同的典型。
浦東的開發、開放作為國家戰略，靠高起點的基礎設施建設、大規模的土地開發，吸引外資，實現了跨越式的發展。中關村則自發起步，利用本地資源，培育民營經濟，從漸進積累到大規模的開發建設。中關村大規模的開發建設比浦東晚了將近十年。
從管理體制的演變看，浦東的開發，大體延續了改革開放初期特區的模式，組建高級別、高授權的派出機構，在強政府的行政管理模式下，引入市場化的運作機制。利用優惠政策，集中開發、集中建設，實現短期內的超常規發展。在完成了大規模的開發建設以後，新區的管理體制回歸到“常態”的體制架構。中關村，則在原有的體制架構和自然形成的市場環境下，由當地區一級政府派出低級別的服務、協調機構，整合區域資源。隨著園區的擴張，出現了市區兩級政府雙重協調，地方政府與中央部門協治的複雜的區域治理結構。造成這種差別的原因是，中關村是在原有區位優勢的基礎上發展起來的，比浦東有更複雜的區域背景。
三、結論與建議
90年代初，上海浦東的開發開放，標誌著中國的大城市開始參與世界城市體系中“中心城市”地位的競爭。1990年代以來，上海、北京等大城市以“國際城市”為目標的城市建設和功能調整，伴隨著我國經濟從“計劃”向“市場”的轉型，伴隨著城市空間的迅速擴張和大規模的新區建設。在這一進程中，城市空間發展的管理體制不斷變革和創新。如果説上海浦東的“特區”制度代表了20世紀90年代中國大城市空間發展管理體制的一種普遍的模式；北京中關村重組後的“協治”則代表了90年代末21世紀初城市空間發展管理體制變革的一個新的趨勢。
隨著我國市場經濟體制的逐步完善，改革開放初期，靠劃定一定區域，採取強政府和優惠政策導向的“非常態”的特區治理模式將逐漸淡出。通過“協治”，整合區域資源；通過“協治”，解決區域內和區域間的矛盾和衝突；通過“協治”，吸引外部投資，將成為在更加完善的市場經濟條件下，城市空間發展管理新的制度選擇。
“協治”是建立在充分尊重不同利益主體的基礎之上的，這些利益主體包括政府、部門、企業、社會團體、當地居民等等。“協治”就是通過協商、談判，解決（行政體系下不能或者很難解決的）不同利益主體間複雜的利益矛盾和衝突，形成一種超越行政體系的特殊的法制化的秩序，“協治”謀求的結果是“雙贏”。
不同於行政的等級體系，“協治”不存在金字塔式的科層結構。因此，行政級別對等，不是“協治”的原則，每一個利益主體都是平等的談判方。
“協治”對於區域背景複雜的北京來説，尤其重要。因此，中關村重組後的治理模式對於今後處理空間發展中北京市域內各區域之間、北京與周邊省市之間的競爭與合作關係，處理地方與中央各部門、中央駐京單位的關係都有借鑒意義。
城市空間擴展與區縣一級的區域利益直接相關。因此，“協治”要充分發揮區縣一級的積極性，發揮區縣一級政府在協商、談判中的主導作用。把“協治”機制和制度的操作層面建立在行政級別較低的區縣一級，實際上有利於避免行政權威的不當干預；有利於建立超越行政體系的法制化的秩序，解決那些行政體系下不能或難以解決的利益矛盾和衝突。
[1] “協治”(governance,也譯為“管治”)，指不同的利益集團（可以是政府、企業、社會團體），通過談判簽訂雙邊協議，解決合作中的利益關係，並形成法律文本，通過聯席會議或其他組織形式，履行協議，形成法制化、制度化的合作關係。
（北京市社會科學院城市所 黃士正）
中國網 2004年4月22日
