21世紀將是全球經濟一體化的世紀。全球經濟一體化意味著全球城市圈間分工、交流、合作、競爭諸關係的日益強化。只有大城市甚至大都市圈才能具備與世界進行分工交流所需要的完善的基礎設施；才能有足夠的産業集聚和經濟規模參與全球性的城市間競爭。從某種意義上而言，21世紀國際競爭的基本單位既不是企業也不是國家，而是大城市圈。

珠江三角洲是中國經濟最發達、增長最迅速的地區之一。從經濟方面看，珠三角在工業化、市場化和國際化方面走在全國的前面；從城市方面看，珠三角也是中國城市化和資訊化水準最高的地區之一。在WTO和CEPA背景下，進一步提升珠江三角洲地區經濟合作，加快區域經濟一體化進程，不僅對珠三角洲地區經濟發展具有重要意義，而且對提升整個中國在全球的國家競爭力也具有十分重要的意義。然而目前珠江三角洲的經濟還是行政區經濟，行政區與經濟區之間的各種矛盾，使區域內統一的共同市場難以形成，最終導致這個區域的經濟增長的成本加大，增長速度放緩，嚴重地阻礙了珠江三角洲的進一步發展。因而必須打破行政區經濟，實現從行政區經濟向經濟區經濟的轉變，才能整合珠三角各種資源，使珠三角在全球區域經濟競爭中發展成為輻射力更強大的大珠三角經濟圈，成為世界最具活力的經濟區域，從而提高整個區域的競爭力，提高整個國家的競爭力。

一、珠江三角洲行政區劃調整勢在必行

（一）行政區經濟必須革除

行政區經濟是指在既定的行政區劃範圍內，由行政區劃對區域經濟的剛性約束而産生的一種特殊經濟現象。它是以國內區域經濟的分割為特徵，與國際區域經濟一體化相悖的一種區域經濟。

以行政區域為單元的地區經濟利益格局是中國經濟結構的一個重要特徵。出於自身利益的考慮，中國的各級政府經常按行政區來組織和調控經濟發展。所以出現這一局面，有三個方面的原因：

一是中國的行政區除政治功能外，還有自己的經濟功能，為官一任，造福一方，各級政府既有發展經濟的責任，也有發展經濟的衝動； 二是中國的各級政府不僅擁有組織和調控經濟的工具，而且擁有一定的經濟資源，有能力參與經濟活動； 三是各級政府不僅要對行政區內企業、居民負責，還要對上級政府負責，而上級政府考核下級政府政績的好壞又常與下級政府管轄區域的經濟發展狀況的好壞相關聯。

由於上述背景，行政區經濟有其存在上的合理性，其對國家經濟的成長也有著不可或缺的功用。然而，從現實情況看，行政區經濟有著以下不容忽視的問題：

一是行政區經濟源於政府對經濟的干預，也強化政府對經濟的干預。在行政區經濟的運作條件下，區域經濟呈穩態結構，而且帶有強烈的地方政府行為色彩。因為此，一個行政區的“經濟”，往往以一個區域甚至一個國家的“不經濟”為代價。

二是行政區經濟阻礙全國統一市場的形成和發展。經驗表明，如果區域之間的經濟發展水準和每人平均收入水準相近，則區域內的需求結構和偏好也會相似，市場間的隔離會小，而區域內專業化分工的機會就會增大。反過來，則會導致需求與供給關係的弱化。在中國，由於區域經濟發展差距不斷擴大，區域之間的利益摩擦因之激化，各級地方政府為了追求和保護自身利益，往往以行政區為依託，構築貿易壁壘，實行市場封鎖，阻礙經濟要素資源的自由流動。

珠江三角洲區域經濟發展呈現出明顯的“行政區經濟”特徵，這種“ 板塊經濟”模式使得珠三角城市群的發展備受現行行政管理體制的制約和束縛。由於各級行政區劃層次較多、分割繁細（珠三角橫跨9個地級市），一個城市群可能分屬不同的行政區，在發展目標、産業結構、産業佈局、環境保護等方面，城市群區域與各行政區域之間、城市群內部各城市之間都有可能存在明顯的衝突，集中表現為區域行政壁壘對要素自由流動的限制，導致要素流動與進入成本偏高，致使區域資源要素不能順暢流向優勢區位——城市，從而影響和制約了城市群的發展。同時由於區域內城市不根據區域經濟一體化的大局來正確定位，導致城市之間缺乏整體規劃與協調，在珠三角經濟生態格局裏，出現了爭資源、爭項目、爭中心的現象，在一定程度上造成資源浪費、重復建設、産業同構。具體而言有以下幾點：

1、不合理的重復建設。集中在一些利潤潛力較大的産業領域，以及像港口、機場這樣的基礎設施領域。不僅表現為數量多，而且表現為對這些資源的利用效率不高，在利用的方法上還缺少協調。機場方面，在珠江三角洲方圓200多公里的面積內，共有五個機場，香港、廣州、深圳、澳門及珠海，合稱“A5”，除珠海外，其餘均為國際機場，尤以港、穗深三者均具相當規模；港口方面，深圳港已對香港港口形成了巨大衝擊，而廣州在此之後仍啟動其“南沙大港”計劃，東莞也不甘示弱地要斥鉅資建設虎門港，在兩側，珠海港和惠州港從來就不相信自己不能成為華南大港；會展場館方面，珠江三角洲一些市鎮近年來由於缺少規模和佈局，互相攀比、搶建濫建會展場館，有的市有3、4個大型會展場館，造成資源浪費和會展業的過度競爭。據有關調查，目前全省較具規模的會展場館有200多個，而利用率卻只有40%左右。

2、産業結構雷同。在區域市場經濟條件下，除了企業是市場主體外，政府也是具有地方利益的市場主體。因此，在當前地方政府以GDP、稅收、就業等為基本考核目標的約束下，作為區域産業政策行為主體的政府選擇也是市場化的，其行政博弈的出發點是本地利益的極大化。在這一前提下，各地發生的摩擦、爭端和各地達成的協作、協調只能是利益博弈的選擇，是市場化的交易過程。珠江三角洲各城市從80年代開始均實行“趕超戰略”、“逆向開發戰略”，即市場需要什麼就生産什麼，導致經濟區各地把投資的重點集中在投資少、見效快的少數幾個行業上，致使區內産業結構雷同，減弱了經濟區內分工和規模的雙重效益，並引發區內競爭的白熱化。80 年代中期的彩電大戰、冰箱大戰就是因為各地産業結構嚴重呈趨同態勢而引起。到了“八五”時期，各地投資熱點又驚人相似：廣東沿海等地受香港産業轉移以及珠江三角洲出口導向戰略等因素影響，加之利益驅動與信貸、財務等約束機制不完善，珠江三角洲內産業結構嚴重趨同。據1994年統計資料，珠江三角洲經濟區工業産值主要集中在食品工業(包括食品加工業、食品製造業、飲料製造業)、服裝工業(包括紡織業、服裝及其他纖維製品製造業、皮革、毛皮、羽絨及其製品業)、電子機械及器材製造業、電子及通信設備製造業，其産值佔了全部工業産值的50.65％。尤其是電氣、電子這兩個行業，産值佔了全部工業産值的26.24％。其中，廣州、深圳、佛山、中山、珠海這兩個行業的産值均超過20億元；江門的電氣行業産值超過20億元；東莞、惠州的電子行業的産值超過20億元。九十年代中後期所有珠三角城市的主導産業又都定位在了高新技術産業，深圳要搞IC産業，珠海也要搞，東莞、廣州也要搞。

3、不少地方在開放引資上競相出臺優惠政策，在外貿出口上競相壓價，導致過度或惡性競爭。由於省市之間、城市之間及縣域之間存在高低不等的一道道行政性障礙，隸屬於不同行政主體的産業開發區實施的是背靠背的招商政策，各城市的招商條件並不透明，商務成本缺乏正常的梯度。本應是成本導向下的企業投資經營行為與追求地方利益的政府行為合在了一起，使得同類産品及上下游生産能力難以相對集中，産業鏈的分工協作關係出現斷裂，或不經濟地擴大了空間距離。在這種背景下，外商投資企業不論其産業屬性和專業特長，一概成為各城市政府部門的爭奪對象。

三是行政隸屬關係“重疊”，矛盾重重。即在同一經濟區域甚至是同一行政區域內，本因經濟關係引發也可用經濟方式解決的問題，卻因當事各方的行政隸屬關係不同而又矛盾重重，即使處理也不是按經濟規律而往往按行政手段加以解決。近年來，治理整頓市場經濟秩序的“打假”之所以頻頻受阻，“清障”之所以屢屢被困，相當程度上也正是緣于這種變了味的“屬地管理”式的地方保護主義。

（二）經濟區經濟勢在必行

經濟區經濟是指在一個自然區域內，不同行政區域以相同或互補稟賦要素為基礎，以共同發展目標為紐帶的區域經濟共同體。如果説行政區劃是按行政手段，對相互關聯的自然區域進行的人為劃界，那麼經濟區則是按經濟關聯度，對不同行政區域重新進行的自主組合。前者是“分”（行政劃分），後者是“合”（經濟融合），兩者有不同的運作方式和發展規律。現代區域經濟之所以必然要從行政區經濟走向經濟區經濟，主要是因為：

首先，從我國行政區劃和區域經濟的發展歷史及相互關係看，行政區劃的穩定是相對的，變動是絕對的。而且從本質上説，行政區是一種具有明顯政治意識和行政色彩的國家行為，屬上層建築範疇，而經濟區則屬於經濟基礎範疇，其存在和發展有自身不以人的意志為轉移的客觀規律。作為上層建築的範疇，行政區劃的發展必須適應經濟基礎需要，必然要服從於、服務於經濟發展。經濟區的發展往往會突破既定行政區劃的框架，最終形成更符合區域經濟發展規律的新型區域格局，同一經濟區內的經濟一體化勢在必然。

其次，從我國改革開放的歷史過程和開放改革的發展趨勢看，從行政區經濟走向經濟區經濟勢在必然。從本世紀開始，以“入世”為標誌，隨著世界經濟中心向亞太地區的逐步推移，增強國際綜合競爭力，將成為一個國家稱雄國際舞臺的第一要務，地區的對外形象特別是國家的整體形象，從來沒有像今天這樣重要，因而必須打造新型的行政區劃和區域經濟格局，以適應國際發展新趨勢和競爭新局勢。珠三角作為我國最具競爭力的三大經濟區域之一，由於受行政區經濟的傳統束縛，無論是規模還是自身的水準，都還遠遠不能適應需要。這不僅限制了區域經濟一體化的進程，也制約了自身的進一步發展，更直接影響了國家國際形象和綜合競爭力的整體水準。

最後，從國內外區域經濟發展戰略的路徑選擇看，建立以跨行政區城市體系為主導模式的新型經濟區經濟格局，是我國城市化道路長期探索的客觀選擇和當今世界區域經濟發展的必由之路。一方面，“以大城市為主，大中小城市協調並舉”的發展對策，是我國城市化道路長期探索後的客觀選擇。另一方面，不同行政區劃間的城市以協調互補實現共同繁榮，是當今世界區域經濟現代化發展的必然趨勢。西方城市規劃的先行者們認為：解決城市問題不能局限于各自狹隘的單一范圍內，必須走聯合協調互補之路。美國學者芒福德在闡述其區域整體發展理念時指出：“真正的城市規劃必須是區域規劃。”為此，自上世紀50年代始，美國沿大西洋中部，北起波士頓，南至華盛頓，在600公里長、100公里寬的地帶，建立了由5個大都市和近200多個中小城市組成的世界上最早的大都市連綿帶。日本則建立了東京、大阪和名古屋三大都市圈，成為亞洲大都市連綿帶發展程度最高的國家。目前這幾大都市圈都已成為世界上經濟最發達的地區。

（三）長三角的區域整合

目前，長三角的區域整合行動之迅速，力度之大是空前的。 長江三角洲地區城市化滯後於工業化的社會發展進程，如今出現急劇變化，城市間快速交通網路呈現出全面接軌態勢，農民向城市遷移，經濟一體化措施紛紛啟動，以工業化為重心的社會發展進程開始轉向工業化與城市化並行的新階段。

1、從城市帶走向大都市群

近年來，席捲整個長三角的城市化浪潮使連接各城市間的鄉村地帶急劇縮小，城市邊界紛紛匯合，第一次出現與紐約、東京、倫敦等世界級城市相似的大都市群。

去年以來，在10萬平方公里的長江三角洲各板塊，城市規劃大調整、大改造和大開發全面啟動。上海市城鄉一體化進程今年在整個6000多平方公里的區域內全面鋪開。蘇南板塊各大中心城市改造拆遷面積均超過百萬平方米，城市建設投資均以百億計。2001年，南京市城市規劃面積從2753平方公里擴張到4700平方公里，規劃人口逾千萬。城市規劃面積首次超過農村地域，城鄉發展格局出現歷史性轉換。

20世紀90年代以來，長三角經濟區連續10年以全球領先的經濟增長速度極大地推動了該地區現代化進程。曾經以“魚米之鄉”著稱於世的蘇南地區，1975年工業創造的國民財富首次超過農業，如今傳統農業在蘇南已經消失，産業化、工廠化已經成為第一産業的主體，每人平均GDP超過3000美元。來自國家統計局的資料表明，2002年，在國內生産總值中，長三角15個城市第一、二、三産業的比例達到5.9：51.8：42.3。根據江浙兩省的社會發展預測，到2005年，長三角蘇南板塊和浙江北部杭嘉湖以及寧紹地區將基本實現農業社會向工業社會的轉變，從而完成第一次現代化過程。

成千上萬的農民正在告別世代居住的鄉村家園，向城市遷移。統計資料表明，1997年至2000年，江蘇省總人口增加218萬人，其中城鎮人口增加1099萬人，鄉村人口減少881萬人，人口增長首次全部表現為城鎮人口的增加。目前長三角蘇南板塊按照人口劃分的城市化水準已經超過60％。

2、“3小時都市圈”呼之欲出

今年以來，長三角地區掀起規模浩大的“路橋運動”。以高速公路、軌道交通為核心的快速交通網路體系，在建設、管理和技術上取得一連串突破。浦東磁浮鐵路交通示範線開通，杭州灣跨海大橋和長江口跨江大橋相繼開建，滬崇（崇明島）蘇（南通）大通道啟動。

“長三角”公路大動脈滬寧高速公路開始擴建8車道，寧杭高速以及連接蘇（州）滬杭的高速公路全面興建，將使“長三角”高速公路形成內外兩個大環網。 5月21日，蘇嘉杭高速公路江蘇浙江交界收費站實現二合一，這是“長三角”公路運營上第一次打破行政區劃的藩籬，成為走向聯合運營的開端。 5月25日，11條連接長三角各大板塊的軌道交通網建設規劃浮出水面。未來5年內，從長江口北岸南通市，到杭州灣以南的寧波，西至南京的10萬平方公里範圍內，一個縱橫交錯、通江達海的現代化快速交通網，將把“長三角”15座中心城市、55座中等城市、1446個小城鎮全部納入“3小時都市圈”。

區域經濟專家認為，長江三角洲“3小時都市圈”的交通計劃，將極大推進經濟社會一體化進程，帶來生産力發展格局的重大變化。

3、“長三角”推行“一體化”

今年以來，浙江省委書記習近平、江蘇省委書記李源潮先後帶領兩省高層黨政代表團，在江浙滬進行穿梭考察訪問，首次就加快推進“長三角”一體化進程進行了深入交流和溝通，形成融入“長三角”的戰略共識。上海市委書記陳良宇也表示，把聯動發展推向一個新臺階。

長三角一體化進程在許多方面迅速邁出實質性腳步。4月10日，江浙滬三省市的工商部門在杭州簽署了一份合作會議紀要，在投資準入、市場秩序、信用資訊等方面推行“一體化”。內容包括：三省市之間企業異地辦廠實行市場準入政策，鼓勵民營企業跨地區投資；在省際間開通著名商標保護“直通車”；共建三地工商管理部門辦案協作機制；以及共建企業信用監管體系等。

“長三角”地區集裝箱運輸市場的一體化進程最近開始啟動，通過組建“長三角”跨省市的運輸集團，拓展陸上貨運交易中心功能，實現資源共用。

今年以來，上海的金融機構開始大規模向江蘇浙江的一些大企業直接發放貸款。據統計，目前在上海市的內地投資中，來自江浙的投資佔50％。如今，環杭州灣5萬多家企業中，有一半以上已在或即將在上海設點和建立總部。

“長三角”20多個城市今年開始實施各地人員資格證書的互認和銜接，從而實現“長三角”內各地教育、培訓、考試的資源互通、共用。

無錫、上海兩地的公交公司去年在全國率先推出“一卡兩地刷”，兩地市民可以持本地公交IC卡在對方城市的公交、計程車、以及上海的輪渡、輕軌、地鐵等交通設施上使用，目前滬錫兩地異地刷卡已經達到了每月1萬次以上。

世界城市發展趨勢和長三角的區域整合給我們總的啟示就是：在WT0和CEPA背景下，大珠三角區域間協同發展日趨重要，勢在必行。而協同發展的基本對策和途徑是必須扭轉目前各城市之間聯而不合，合而不一的局面，合理調整行政區劃，最大限度打破城市之間的行政區劃限制，加速區域內城市間的分工和合作，推動跨區域城市群的形成，促進實現從行政區經濟向經濟區經濟的重大轉變；通過“整合”，實現“規劃同籌、産業同布、市場同體、交通同管、電力同網、金融同城、資訊同享、環保同制、旅遊同線”，提高整個大珠三角的國際競爭力。

二、形成政府協調機制，打造珠江三角洲三大都市圈

珠江三角洲目前的行政區經濟造成了各城市間基礎設施重復建設、産業結構趨於雷同、引進外資和外貿出口的惡性競爭等後果，嚴重阻礙了珠江三角洲區域經濟的發展。為了進一步提高區域競爭力，從而提高整個國家的競爭力，珠三角必須借助WTO和CEPA的契機，打破現有的行政區經濟，實現從行政區經濟向經濟區經濟的重大轉變。珠三角各城市群應以“大珠三角”都市圈的視野，審視自己的角色，重新考慮城市群的功能定位和産業佈局，使珠三角在全球區域經濟競爭中發展成為輻射力更強大的大珠三角都市圈，成為世界最具活力的經濟區域。

在空間格局上，珠三角地區要形成兩條發展主軸、三大都市圈，呈網路狀發展。兩條發展主軸分別向香港、澳門延伸，一條是廣港發展軸；一條是廣澳發展軸。三大都市圈分別是中部都市圈（廣州、佛山）、東岸都市圈（深圳、東莞、惠州）、西岸都市圈（中山、珠海、江門）。

中部都市圈：廣州和佛山在歷史、人文、傳統以及經濟聯繫方面是密不可分的。在經濟發展的背後更需要進行積極的資源整合。單一的廣州和單一的佛山的可持續發展遠不如廣佛聯合可持續發展強，因為廣佛的聯合是以其互補性為基礎的。

産業聯動是一個都市圈的核心，廣州、佛山兩地在産業方面具有很強的互補性。比如廣州的基礎工業、裝備工業近年發展很快，而佛山的製造業主要以輕型為主，以前佛山不少工廠的生産線主要從國外進口，而廣州的重工業發展起來以後，就可以起到替代的作用。又比如廣州高新技術産業的迅猛發展也可以為佛山製造業的技術改造提供條件，這方面是一個潛在的廣闊市場。相比于佛山，廣州在金融、教育、物流等服務業方面更具有優勢，佛山沒有硬性地提出第三産業的發展比例而只是提出要提高品質，就是考慮到主動接受廣州産業輻射的因素。

大廣州都市圈是珠三角經濟區的內核，強強聯合將帶動整個珠三角的發展，起到1＋1＞2的作用。

根據大廣州的發展基礎、區位條件和發展趨勢，其城市定位為：洲際性綜合型國際化城市，努力打造成華南地區的政治、經濟、文化中心。

東岸都市圈：深圳與東莞、惠州不僅地理上山水相連，産業聯繫也相當緊密，目前深圳與東莞、惠州在電子資訊産業等領域，共同發展成為國際産業鏈的有機組成部分，已經形成具有緊密分工協作關係的企業群。同時，深圳目前拓展空間十分緊缺，有資金有項目但沒空間。而惠州情況則相反，發展空間廣闊但缺資金少項目。但三地分別由不同的城市政府管轄，行政管理上存在的利益本位化，使經濟社會難以形成相互協調發展。將深圳、東莞、惠州整合為大深圳有利於區域內資源的有效利用和配置，更好促進粵東地區的經濟社會發展。

根據大深圳的發展基礎、區位條件和發展趨勢，其城市定位為：洲際性專業型國際化城市，努力打造成亞洲高新技術産業研發製造中心城市、現代化國際港口城市、區域性金融中心城市、花園式海濱旅遊城市。

西岸都市圈：中山、珠海、江門三市同處珠江西岸，無論人文地理還是産業聯繫既緊密又雷同，既同構又互補，三市合而為一共同重點發展依託于港口運輸的大工業，如能源、重化工、機械工業及高技術的醫藥微生物工程，國外和國內並重的旅遊業和以物資轉運為主的港口貿易等第三産業。這對提振珠江西岸經濟，打造西岸大都市經濟圈至關重要。

根據大中山的發展基礎、區位條件和發展趨勢，其城市定位為：現代化區域性中心城市，努力打造成華南地區的現代物流中心城市、旅遊休閒海濱花園城市。

（廣東省社會科學院宏觀經濟研究所課題組）

中國網  2004年4月22日