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耕地面積逐年減少的情況如果繼續下去，糧食安全和社會穩定都將受到威脅
最近五年（2001～2005年），由於經濟社會快速發展和生態建設力度加大，以及農業結構調整頻繁，中國耕地面積凈減少了600萬公頃，由2000年10月底的12827萬公頃減至2005年10月底的12208萬公頃，年均凈減少耕地123萬公頃，每人平均耕地面積由2004年的0.094公頃降為0.093公頃。這是國土資源部2005年度全國（未包括香港、澳門和台灣地區）土地利用變更調查結果報告公佈的最新數據。
當前，中國人口還在以每年8‰的增長率繼續增長，而同時，耕地卻以每年3‰的速度逐年減少。如果這種減少再繼續下去，必然威脅到國家的糧食安全和社會穩定。
耕地面積凈減少勢頭放緩
2005年比上年度末凈減少耕地36.2萬公頃，較之前四年年均減少耕地142萬公頃，有較大幅度的減緩。這其中最主要的原因是生態退耕面積的大幅下降，其中，2005年全國生態退耕面積是39萬公頃，比前四年年均124萬公頃減少69%。但單從建設佔用耕地看，2005年當年建設佔用耕地13.87萬公頃，僅比上年減少4%。
此外，從地區差異看，2005年東、中、西部耕地面積分別凈減少24.3萬公頃、3.4萬公頃、8.5萬公頃，分別佔全國耕地面積凈減少的67%、9%和24%。這説明，經濟發展較快、光熱水土條件更為優越的東部地區耕地減少數量仍然較多。這也向當地政府提出了如何協調解決經濟建設與保護耕地的關係問題。
2001到2005年是中國經濟快速增長、對土地需求量較大的時期；2006至2010年，中國經濟發展將繼續保持較快增長勢頭，尤其是隨著社會主義新農村建設的推進，如何確保耕地保有量不減少，如何合理安排生態退耕面積，如何加強新農村建設用地管理，如何統籌城鄉、調控好建設用地總量，都將是嚴格管理土地面臨的突出問題。
嚴格管理土地
2005年，國土資源管理部門積極參與宏觀調控，嚴格控制建設用地規模。對建設用地嚴格執行國家産業政策和土地供應政策，全年共核減各地報國務院批准的建設用地4600公頃；同時大力推進節約集約利用土地，鼓勵使用存量建設用地，全年城鎮建設用地供應中存量土地佔到56%。此外，在固定資産投資熱度未減、用地需求仍然高漲的情況下，當年新增建設用地（28.5萬公頃）並未出現攀高，基本與2004年（26.8萬公頃）持平。業內人士指出，這與國土資源管理部門嚴格執行農用地轉用計劃，規範農用地轉用程式和加強批後監督管理有密不可分的關係。
在嚴格管理土地的同時，國土資源管理部門利用宏觀調控政策，積極保障重點基礎設施項目用地需要，對國家重點建設項目和重要國防軍事項目，以及國家發改委和國土資源部確認的重點急需建設項目用地，提高審查效率，保障經濟建設必需用地。據國土資源部有關人士介紹，全年經國土資源部報國務院審批的土地14.9萬公頃。其中，重點急需建設項目用地7.45萬公頃，單獨選址建設項目用地5.05萬公頃，城市分批次建設項目用地2.4萬公頃。
保護耕地
2005年度土地變更調查結果中最具衝擊力的數字，應該是“1.22億公頃”。這個數字意味著：中國今天的每人平均耕地只剩下0.093公頃（9年前這個數字是0.106公頃）；10年間中國耕地減少了800萬公頃；未來5年中國要保證1.2億公頃的耕地保有量，只剩下200萬公頃可減耕地的餘地。
面對嚴峻的現實，未來5年的耕地保有量作為具有法律效力的約束性指標被寫進中國政府的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，“耕地保有量保持1.2億公頃”與控制總人口、保障淡水以及能源等資源、遏制生態環境惡化、減少污染物排放等指標，都是這個時期要努力實現的經濟社會發展的主要目標。
對此，國家發展和改革委員會主任馬凱説，《綱要》在目標體系上，更重視人文、社會、環境的指標。最主要的、最有代表性的是兩方面的指標，一個是經濟增長速度指標，即GDP年均增長7.5%，這是一個反映産出的指標；另一個是能源消耗和減排指標，這個指標反映投入的情況，就是衡量經濟總量增長了，在資源和環境上付出了多大代價，代價是大還是小。我們不能因為今天增長了，明天卻要為今天的增長付出更大的代價，這樣的增長不是真實的增長，甚至可能是負增長。
國土資源部耕地保護司司長潘明才表示，耕地保有量是“十五”計劃沒有完成的指標（該計劃確定的指標是：保持全國耕地總量動態平衡，確保到2005年全國耕地面積不低於1.28億公頃），而在“十一五”規劃中，它作為約束性指標被納入經濟社會發展主要指標中，“這表明，國家保護耕地決心很大，我們感到高興，當然，任務也相當繁重”，潘説。
所謂約束型指標，是在預期性基礎上進一步明確並強化了政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求。
按照規劃要求，具有法律效力的約束性指標要分解落實到各省（自治區、直轄市）。來自國土資源部的消息説，在本規劃期的期中和期末，國務院要對各省、自治區、直轄市各考核一次。考核的各項標準就包括省級行政區域內的耕地保有量不得低於國務院下達的耕地保有量考核指標。對達不到相關要求的，考核將認定為不合格。
“對耕地保有量考核不合格地區，由監察部、國土資源部對其審批用地情況進行全面檢查，按程式依紀依法嚴肅處理直接責任人，並追究有關人員的領導責任。”國土資源部有關負責人表示。
防止借新農村建設名義違法用地
國土資源部副部長王世元最近強調，在積極支援新農村建設的過程中，國土資源部要警惕盲目“圈地”、“以租代徵”、“別墅熱”等違法用地傾向。
王世元説，現在國土資源執法面臨三個突出問題：一是突破規劃盲目“圈地”，為招商引資片面壓低地價。二是“以租代徵”，以規避建設用地審查報批，同時規避繳納新增建設用地有償使用費。三是一些地方盲目佔用土地，出現建設別墅的熱潮。為防止這些問題借新農村建設名義抬頭，國土資源部將圍繞這三種傾向，調查摸底，曝光典型案件。
4月9日，國土資源部土地利用司副司長李海洋在央視《經濟資訊聯播》中表示，節約集約用地，重點是加大房地産用地供應結構的調整。加大中低價位、中小戶型的土地供應量，嚴格限制高檔住宅和高檔公寓的土地供應量，禁止別墅用地供應。國家將對別墅準確界定，並對別墅與其他高檔住宅分類進行限制。獨門獨戶獨院、佔地面積相當大、容積率非常低的別墅“肯定要嚴禁”；目前部分城市郊區的聯排、雙拼別墅以及TOWN-HOUSE項目，並不屬於別墅，應作為低密度住宅，可以劃入高檔住宅或高檔公寓的範圍，國土資源部將認真進行界定，以便於政策的執行。
地方土地資源廳廳長説保護耕地
浙江省國土資源廳廳長王松林：
浙江省每人平均只有半畝地（0.033公頃），後備資源不足，耕地保護面臨的困難和壓力很大。
浙江保護耕地特別是基本農田主要有以下措施：
-- 進一步做好標準農田建設，以建設促保護。本屆政府期間要完成建設標準農田100萬公頃的目標，確保全省150億公斤的糧食生産能力。這樣，解決浙江4700萬人口的吃飯肯定是沒有問題的。同時，建設好11個基本農田保護示範區。
-- 在保護生態的前提下，加大土地開發和圍墾造地的力度。結合浙江丘陵、山地多的實際，充分利用低丘緩坡土地，這些地佔全省國土面積的1／10，潛力很大。灘塗圍墾也是出路，“十一五”期間至少每年要圍墾6670公頃。
-- 推進節約集約用地，提高土地利用效率。浙江省的土地面積為10.54萬平方公里，僅佔全國的1.1%，但2004年GDP總量達到11243億元，佔到全國GDP總量的8.24%。2005年浙江每平方公里土地的GDP産出是1.42億元，到“十一五”期末要提高到2.02億元，這樣，就等於少佔用了近1／3的土地。
廣西壯族自治區國土資源廳廳長黃方方：
保住1.2億公頃耕地，國土資源部門承擔著重要的責任，也承受著較大的壓力，但並不是無路可走。對廣西來説，雖然“十一五”期間正是發展的高潮期，但只要結合實際找準出路，實現耕地保護目標是完全有把握的。
-- 確定政府在耕地保護中的責任。廣西從2003年開始，自治區政府就與各市縣政府簽訂了耕地保護責任狀。
-- 儘量避開耕地搞建設。廣西“八山一水一分田”，丘陵、山地多，耕地少。因此，我們提出要儘量利用山地、丘陵等未利用地以及林地。好一點的耕地，在建設佔用時要千方百計避開。所以，廣西許多城市都是呈組團式順著山地曲線型發展建設。總之，不能佔田就佔山。廣西每年的建設用地，有一半用的是非耕地。今後，這一點還要堅持。
-- 廣西擁有1595公里長的海岸線，沿海有大量灘塗和鹽鹼地，都是未開發的處女地。廣西已經提出，在不影響海洋生態條件下，加強沿海基礎設施建設，引導工業向沿海轉移。
山西省國土資源廳廳長張懷文：
山西主要採取大力造地改田的思路。就是“以建設促保護”，搞好農田道路和水利設施建設，改善農業生産條件。這樣，既增加了耕地面積，也提高了農田品質，增加了農業生産效益。2005年，山西拿出土地出讓金的30%用於造地。新增耕地6600多公頃，改造中低産田6600多公頃。經過一年的土地開發整理，山西全年新增耕地達到1.1萬公頃，同時改造中低産田1萬多公頃，大大超過了預期。農民們對土地整理很歡迎。
2006年山西省計劃再新增耕地6600多公頃，改造中、低産田2萬公頃。同時進一步強化基層政府責任，健全考核體系，積極開展國家級基本農田示範點建設，確保“十一五”期間全省耕地面積穩定在400萬公頃，基本農田面積不減少、品質不下降。
土地利用變更調查 （單位： 萬公頃）
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年度 |
2005年 |
2004年 |
2003年 |
2002年 |
2001年 |
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耕地 |
12208.27 |
12244.43 |
12339.22 |
12592.96 |
12761.58 |
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園地 |
1154.90 |
1128.78 |
1108.16 |
1079 |
1064.01 |
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林地 |
23574.11 |
23504.70 |
23396.76 |
23072 |
22919.06 |
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牧草地 |
26214.38 |
26270.68 |
26311.18 |
26352 |
26384.59 |
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其他農用地 |
2553.09 |
2553.27 |
2550.83 |
2565 |
2202.35 |
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居民點及獨立工礦用地 |
2601.51 |
2572.84 |
2535.42 |
2510 |
2487.58 |
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交通運輸用地 |
230.85 |
223.32 |
214.52 |
208 |
580.76 |
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水利設施用地 |
359.87 |
358.95 |
356.53 |
355 |
572.96 |
文：安 子
供稿：《北京週報》雜誌
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