“孫大午事件”在經過了去年的風風雨雨之後，現在已經開始慢慢淡出了人們的關注的視線。但該事件所暴露的農村不合理的金融體制以及維護這個不合理體制的相關法律制度，卻是已經到了非改不可的地步。

2004年的“兩會”被輿論認為，這是在講述著又一個“春天的故事”。在這個故事中，關於“三農”問題最為務實性的討論與解決方案的出臺，無異將對先天不足和後天弱勢的“三農”問題的徹底解決具有深遠的意義。 而在人們把目光更多地投向諸如減免農業稅之類的可以直接為農民帶來福利的利好政策上時，關於農村金融相關法律缺位的問題同樣引起了“兩會”代表們的熱議。

僵化的金融體制影響農村發展

今年“兩會”期間，全國政協常委、中國民（私）營經濟研究會會長保育鈞直言，其實影響農村金融穩定的，不是孫大午這樣的人造成的，而是壟斷的、僵化的金融體制。

農業發展需要資金支援，可是，從1999年以來，四大國有商業銀行基本取消了縣一級分支機構的放貸權，卻保留了吸儲功能。與此同時，只吸儲不放貸的郵政儲蓄佔據了大片農村金融市場。這就造成了農民儲蓄與獲得貸款服務的嚴重不對稱，本來急需資金支援的廣大農村，不僅得不到現有國有商業銀行的支援，而且使僅有一些農村資金通過銀行、信用社和郵政儲蓄等管道流向城市。據測算，1999年以來，每年從農村流向城市的資金均在2000億元以上。農民生産所需資金，農村中小企業所需資金，基本上靠民間借貸和私人借款。

保育鈞説，在高度壟斷的金融體制下，本來應該為“三農”服務的農村信用社也逐步異化為“金融二老爺”，低下的效率，落後的管理，導致農村信用社嚴重的信用危機。這説明，絕大多數農村信用社已經失去了信用，指望它們為“三農”服務，無異於“緣木求魚”。保育鈞説，大刀闊斧地改革農信社已經迫在眉睫。

人大代表關注合作金融立法

今年初，8省（市）農村信用社改革實施方案正式獲得國務院批准，國家希望通過政策扶持，使農村金融走出困境，將農信社改革作為解決中國“三農”問題的突破口和助推器。國家對這次改革的投入力度也非常大，包括保值儲蓄貼補、稅收優惠在內的扶持資金將達到380億元。但遺憾的是，農信社的立法仍然遙遙無期。

農信社的立法問題已經引起了很多人大代表的關注。四川廣安的教育局局長田繼萬在今年的兩會上就主名提出議案，要制定《合作金融法》，根據農信社的金融特點，明確它的性質、職能和業務範圍，管理體制和工作機制。

其實早在2001年的人大會上，黑龍江人大代表秦池江就提出了要為合作金融立法的議案。秦池江是全國金融學會的副秘書長，同時當選為第十屆全國人大代表，他説，農信社長期以來體制多變，主要靠行政辦法進行管理，合作金融得不到法律保護，處於變動不居的狀態。因此有相當一部分信用社管理失控，經營業績連年下降，不良資産數額很大，成為目前金融業中一個非常薄弱的環節。

而在去年的兩會上，全國人大代表白鶴祥也聯名33名代表提交了建議制定“合作金融法”的議案。白鶴祥是人行南寧中心支行的行長，他一向關注金融領域的立法問題。白鶴祥認為我國的經濟金融體制的改革已進入攻堅階段，法律不僅要對改革成果進行事後確認和保護，更應在立法層面上引導和規範改革，並使市場對改革的方向和成就形成一種確定的預期。

據記者調查，對於白鶴祥去年的議案，人大農業與農村委員會認為，合作金融是國際上解決農民生産經營資金問題的通行辦法，也是我國為農民生産經營提供信貸支援的主要方式。為保證農村合作金融的健康發展和正常運作，支援農業和農村經濟的發展，需要適時制定農村合作金融方面的法律。因此建議國務院組織力量進行研究論證，及時開展立法工作。

人民銀行則正面回應了這一議案，人行方面表示，通過農村金融改革的逐步推進，把農村信用合作社逐步辦成為農民、農業和農村經濟發展服務的地方金融機構，能夠更好地支援農村經濟構調整，增加農民收入。改革開放以來，在農村合作金融方面，已積累了大量的發展和監管經驗，相關管理規定已實施多年，目前制定“合作金融法”的時機已經成熟。

人民銀行“時機成熟”的回應顯然沒有使人大代表感到滿意，這也是田繼萬今年再提此案的原因。因為根據日前制定完畢的十屆全國人大常委會立法規劃，在本屆人大五年任期內，將安排審議59件法律草案。但農民合作經濟組織法只被安排為研究起草、成熟時安排審議，按照慣例，被歸入這一類的“法案”，實際尚無出臺的時間表。“合作金融法”則更加是未能出現在立法規劃表中。

法制空白制約改革進程

從2000年開始，農信社改革進行了三種模式的試點：在原有農村信用社框架內的重組模式，即以縣為單位統一法人、組建省聯社為標誌的江蘇模式；在信用社基礎上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農村商業銀行的股份制模式；還有2003年4月在農村信用社基礎上改組的浙江鄞州農村合作銀行試點模式。

中國社會科學院農村發展研究所的研究員馮興元認為，三種模式因地而異，各有優劣。但把農村信用社改造成農村商業銀行，銀監會和中央銀行就應按照《商業銀行法》對其實施監管，而改製成農村股份合作制銀行和辦成真正的農村信用社呢？我國仍缺乏明確的法律規範。法律的空白，已經給農村信用社的發展帶來了許多問題。過去合作制沒有搞好，甚至受到否定，很大程度上並不是合作制自身的原因，而是在於缺乏完善的法律制度和監管機制。所以應該儘快出臺《合作金融法》或者是《農村合作銀行法》。

中央財經大學“農村信用社改革研究”課題組的負責人史建平教授則表示合作金融法的空白至少在某種程度上制約了採取多種模式改造農村信用社，在農村形成多種産權形式相互競爭和功能互補的金融機構體系。有了《合作金融法》，就可以允許組建縣市農村商業銀行的地區居民依法自願組建新的合作金融機構，以滿足弱勢群體對合作金融的需要。

而在農村信用社的監管體制改革上，史教授也認為長期以來，中國人民銀行比照對商業銀行的監管模式對農村信用社進行監管，這與農村信用社的經營現實存在著較大的差別。具體來説，應該儘快制定《合作金融法》和《合作金融監管條例》，以便人民銀行依法對農村信用社進行監管。

而對農村信用社歷史遺留問題的處理，史教授也建議可以通過制定並實施《合作金融法》，明確信用社是公益法人，非納稅單位，免征一切稅負，以改善信用社的盈利狀況來解決。

（新京報） 2004-03-17