2004年，各級民政部門和救助管理站的幹部職工認真貫徹國務院關於《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，適應形勢，採取了一些行之有效的措施，推動救助管理工作穩步開展，實現了由強制性收容遣送到關愛性救助管理的順利過渡。截至2004年底，全國共有救助管理工作站977個，床位4.5萬張，先後救助城市生活無著的流浪乞討人員82萬人次，城市生活無著的流浪乞討人員的新型社會救助制度初步建立。

——政策體系逐步建立。2004年，民政部門針對工作中遇到的各種突出問題，不斷完善救助管理制度的具體政策辦法。針對跨省接送問題，民政部與財政部下發了《關於做好城市生活無著的流浪乞討人員中特殊困難救助對象跨省返鄉工作的通知》。與鐵道部協調解決搭乘列車返鄉的受助人員購買車票和路途救助問題，與公安部協調解決協助查詢受助人員戶籍情況，與衛生部協調解決街頭危重病人、精神病人救治問題等問題。這些政策意見與救助管理資訊系統建設，為順利開展跨省接送工作提供了重要的政策依據和工作條件。各地政策研究也取得新進展。陜西等近20個省（自治區、直轄市）政府或民政廳依據《救助管理辦法》和《實施細則》，制定了適合本地實際需要的救助管理工作實施意見。湖北等16個省（自治區、直轄市）根據民政部、財政部文件精神，出臺了特殊困難救助對象跨省返鄉地方性文件，使特殊困難救助對象跨省返鄉這一制約救助管理工作的瓶頸問題開始得到解決。江蘇省、成都市、鄭州市、岳陽市、天津市塘沽區等地先後出臺了流浪乞討人員中危重病人、精神病人救治方面的政策文件；江蘇、重慶等省市民政、交通等部門聯合下發文件在乘車憑證問題上，對受助人員搭乘公路、水運等交通工具的乘車憑證樣式做了具體規定。一系列政策文件的出臺，有力地保證了救助管理工作的順利發展。

——工作機制逐步形成。2004年，完善工作機制確保救助管理工作順利實施。遼寧、廣東、廣西等14個省（自治區、直轄市）成立救助管理工作領導協調小組，協作解決工作中遇到的突出問題的情況和經驗。例如，鄭州市民政局、衛生局、財政局就流浪乞討病人實行先救治後救助的工作方法，救助機制為：屬衛生部門所屬定點醫院接診救治範圍內的流浪乞討病人，由送人單位直接護送到定點醫院治療；不需住院的流浪乞討病人，由民政部門所屬的救助管理站衛生所治療處理；定點醫院救治流浪乞討病人所發生的費用，由市財政局每季度與定點醫院據實結算，明確了民政、衛生、財政等部門在救治方面的責任，保證了救助工作環節上的暢通。

——服務體系初步建立。2004年，各地完成了全國原有832個收容遣送站向救助管理站的轉制，北京、湖南等省市新設立了救助管理站。截至年底，全國共有救助管理工作站977個。北京、南京、廣州、成都、哈爾濱、長沙等一批大中城市在市區設立救助分站或諮詢站。大連、鄭州、泰安等城市的救助管理站建立了機構網站，拓展了尋人服務等救助功能，並通過網際網路宣傳救助管理工作，收到了良好效果。各地救助管理站普遍加強了行風建設，堅持依法行政。

——工作方式不斷創新。2004年，各地民政部門針對難點問題，積極探索，不斷創新，做了大量工作。一是採取積極主動措施實施救助對流浪乞討人員開展街頭救助活動。廣州、深圳、東莞等城市向流浪乞討人員發放救助指引卡，大連、杭州等城市在全國率先設立了救助管理站引導牌，鄭州市在火車站門前廣場設置了30平米的救助亭，均收到了良好效果。二是採取集中安置的辦法，解決安置難題。廣東省建立了省救助安置中心、省楊村救助安置站，承擔對全省無法查清家庭和流出地的智力殘疾人員的集中救助安置任務。三是發動社會力量參與救助管理工作。上海市發揮民間組織在救助流浪乞討人員中的作用，引入慈善救助服務社參與救助管理工作。北京、成都等城市民政部門與共青團組織合作，引入青年志願者參與救助管理工作。大連、成都、牡丹江等城市充分發揮城市基層社區組織的作用，建立了以社區為基礎的救助管理工作網路。四是拓展救助管理站的服務功能。珠海市救助管理站還承擔本市出現臨時生活困難的群眾的救助工作。四平、徐州、牡丹江、大連等城市救助管理站設立了婦女家庭暴力庇護中心，為遭受家庭暴力造成無家可歸或有家難歸的婦女提供救助。其中，四平市救助管理站對受助婦女在生活上給予特殊照顧，對她們進行自我保護和維護婦女權益方面的教育，並與婦聯、公安等有關部門一道做好她們的返家安置工作。大連等城市救助管理站與當地有關部門和機構聯繫，在站內設立職業介紹服務點無償為受助人員提供職業指導、職業介紹，成效顯著。

——流浪兒童救助保護得到了進一步加強。例如，江蘇等省市依據《未成年人保護法》的有關規定，並結合當地實際，確定了有關部門密切配合的管理體制及保護性救助方式，即公安部門負責打擊操縱流浪兒童的惡勢力，將解救出來的流浪兒童送到民政部門所屬的流浪兒童救助保護中心接受救助，中心對流浪兒童採取保護性救助，促使流浪兒童救助保護工作正常開展。廣東、北京等省市建立了專門的少年兒童救助保護中心，改變了過去流浪兒童救助保護機構與救助管理站合一的體制，強化了特殊教育功能。山東、湖北等省下發文件，制定流浪兒童救助保護工作發展規劃，計劃三年內在全省地級市全部建立流浪兒童救助保護機構。貴陽市特殊兒童家庭救助保護中心為涉案家庭無人監護的少年兒童提供生活、醫療康復教育等方面的管理和服務，幫助其擺脫困境，適應社會，促進兒童的自身發展。鄭州市流浪兒童救助保護中心嘗試運用現代社會工作的理念和方法，建立了街頭全天候救助點和“類家庭”救助保護模式，探索進行街頭流動救助、職業培訓、家庭寄養等項工作。長沙市流浪兒童救助保護中心建立了“大房子”救助保護模式，成為救助管理工作的一大亮點。2004年，民政部從部本級福利彩票公益金中拿出3000萬元用於資助84個城市的流浪兒童救助保護中心建設。通過資助項目，有效推動了流浪兒童救助保護中心與救助管理站分設，強化了流浪兒童救助保護中心的教育功能。

●廣州市救助管理工作的探索實踐

廣州是改革開放的前沿陣地，處於全國人口流動聚集的中心點，外來流浪乞討人員不斷涌入，導致救助工作量大、任務重。據統計，救助管理改制的一年中，廣州市共救助了1.6萬多名流浪乞討人員，約佔全國救助總人數的1/21，救助管理工作取得了欣喜的成績。2004年，廣州市積極探索了新時期開展救助管理工作的新模式、新做法，構建了"三網路一機制"的救助管理體系。

——從實際出發，構建全覆蓋的救助管理網路。從救助對象來看，有的因災因貧進城流浪乞討的農民，有的是無家可歸的城市居民，有的是初到廣州因被偷、被盜、被搶、被騙導致生活無著、無法返鄉，其中有殘疾人、老年人和未成年人。為使這些最需要幫助的弱勢群體及時得到救助，廣州市採取了一系列措施，從實際出發，設立5個救助站和14個救助諮詢接待點，通過"五站14點"的運作，理順了救助工作"入口"環節，建立起覆蓋全市範圍的點線面結合的救助管理網路。一是將原有收容遣送轉机站和分站改造為救助總站和市區救助分站，具體負責全市範圍的城市生活無著的流浪乞討人員的救助工作；二是在市轄行政區的民政局設立救助諮詢點，負責當地求助人員的諮詢接待工作，對甄別後符合條件的求助人員指引（給予必要的路費）或護送到救助站接受救助；三是在廣州火車站設立救助點，對甄別後的求助人員現場直接劃票救助；四是在流動人口聚集的車站、碼頭、隧道、人行天橋等主要公共場所增設了142塊救助指示牌，向社會公開救助站的地址、24小時諮詢服務電話等資訊，使求助人員及時發現和了解求助的地點、聯繫方法和前往路徑；五是印發了5萬張救助指引卡分發到各救助指咨網點供求助人員索取，節假日組織工作人員上街派發，勸導流浪乞討人員到救助站接受救助。

——方便群眾，不斷完善救助交通網路。廣州市人口超過1千萬，其中流動人員佔30%以上。廣州市地域面積大、行政區域多、交通網路複雜，求助人員來自四面八方，且大多是初到廣州，對廣州市的交通和地理環境不太熟悉。救助分站設在市區，而救助總站由原收容場所改造的離市區有2O多公里,因此，市政府召開了部門協調會議，與市交委協調後特事特辦，專門開通了534路專線公交車。專線由市區分站直達救助總站，大大方便了困難群眾前往救助站和往返市區，解決了求助過程的交通問題，使救助交通網路更臻健全完善。此外，救助站與廣州火車站和汽車客運站溝通協調，分別簽訂了供票協議，使受助人員返鄉的車票得到保障，解決了重大節假日、春運和旅遊旺季等票務緊張繁忙時期的交通問題；還與財政部門協調，爭取專項經費，購買傷病人員救護專用車，解決傷病人員送院的交通問題。總之，如果群眾在廣州市任何區域遇到困難而需要救助，只要該人到就近的救助諮詢點諮詢或索取指引卡便能被指引（經甄別後發放必要路費，讓其自行乘坐市內公交車）或護送到市區分站（增城、從化、番禺、花都等區域指引到該區所屬救助站），由市區分站幫助聯繫親友來站接領，或幫助購票返鄉，或指引乘坐534路專線公交車到救助總站接受救助。

——解決"出口"問題，健全社會安全網路。開展救助工作以來，困擾廣州市最大的困難就是受助人員中的流浪少年兒童、精神病人、行動不便和無法查清姓名和地址人員的"出口"問題。"出口"不暢，受助人員長期滯留，勢必影響整個救助工作的正常運轉。按照《救助管理辦法》的規定，在對救助人員進行救助之後，應儘快將其安排返鄉，以騰出床位救助其他人員。為解決"出口"問題，防止人員滯留，維護社會安全和穩定，廣州市積極採取措施，運用在報紙刊登尋人啟示、發電報、打電話等各種方式，通過與當地公安部門、民政部門或家屬親友聯繫，查實受助人員基本情況，聯繫受助人員親友來站接回，或購票讓受助人員自行返鄉。2004年4月，開始跨省協助接回的新嘗試，派專人將行動不便的受助人員和病情穩定的精神病人護送到當地救助站，再由當地救助站護送回鄉。"出口"通暢了，問題緩解了，為社會的安全和穩定有效地減輕了壓力，進一步健全了社會安全網路。

——整合資源，建立救助工作協作機制。救助管理工作是一項涉及到民政、公安、衛生、交通、城管等多個方面的社會工作。國務院《救助管理辦法》明確了民政部門的職責，也對有關部門提出了要求。通過建立聯絡員制度,廣州市救助工作初步形成了協調配合、分工協作、資源整合、齊抓共管的良好局面。救助管理制度實施以來，通過各部門協作共管，有關救助經費落實、求助人員接收入站、受助人員救治、受助人員返鄉乘車安排等事項都得到了較好的落實，保證了廣州市救助管理工作的順利開展，確保了受助流浪乞討人員得到應有的救助。

●江蘇省救助管理工作的探索實踐

江蘇省各級民政部門嚴格按照“自願受助、無償救助”的原則，堅持依法行政，文明管理，熱忱服務，認真做好流浪兒童救助保護工作，推動了救助管理工作的健康有序發展，為保障城市生活無著的流浪乞討人員這一特殊困難群體的基本生活權益，維護社會穩定作出了積極的貢獻。據統計，從2003年8月1日至2004年10月底，全省各級救助管理共接待求助34230人，救助30175人次，其中未成年人4153人，彰顯了以人為本理念，切實履行部門職責。江蘇省的實踐經驗包括：

——統一思想認識，加強組織領導，切實把流浪兒童救助保護工作擺上突出位置。江蘇省委、省政府高度重視流浪兒童救助保護工作。 全省各市、縣（市、區）按照省政府、省民政廳的統一部署，切實轉變觀念，迅速採取行動，將流浪兒童救助保護工作擺上重要位置，加強組織領導，加大投入力度。全省13個省轄市救助管理站全部建立了流浪兒童救助保護中心或流浪兒童救助保護部(室)。例如，由於原無錫市收容遣送站交通不便、設施簡陋、監所痕跡明顯，市政府果斷決定，關閉收容遣送站，投資130萬元將原社會福利院護殘區改造為救助管理站，並專門興建了流浪兒童救助保護區。常州市投入近20萬元，對流浪兒童救助區進行了維修與改造，增建了教室、閱覽室、活動室，為流浪兒童救助與教育創造了良好的條件。

——創新救助方式，突出救助重點，不斷豐富流浪兒童救助保護工作內涵。江蘇省各級民政部門始終堅持將流浪少年兒童救助保護工作作為救助管理工作的重點和難點，高度重視，較好地做到了“五個結合”。一是站內救助與站外救助相結合。為了使流浪少年兒童站內救助既體現人性化關懷，又針對未成年人的特點，實施約束性、保護性救助，真正維護其合法權益，全省各救助管理站普遍設立了相對獨立的流浪兒童救助保護中心（區、部）。站內救助針對流浪少年兒童的特點，對流浪兒童救助保護區的設施進行改造，在樓梯、走廊、窗戶安裝了保護柵欄，用有機玻璃代替普遍玻璃，居室內不安裝任何鐵釘，切實保障流浪少年兒童的人身安全。南京市救助管理站對流浪少年兒童救助保護區實行相對封閉的管理，敞開居室門，關閉保護區大門，流浪少年兒童的生活、學習、娛樂均在保護區內進行。徐州市在市內不同地段增設多處救助點，並配備兩台專用車輛，在車站廣場、旅遊景點、政府機關、商業步行街等流浪乞討人員較多的地段進行現場救助、流動救助和重點救助。通過現場為流浪兒童等特殊困難群眾提供食品、飲料和簡單醫療等服務，護送兒童及一些行動不便的老人到站內繼續救助，形成了站、點救助互動的網路和車輛巡迴救助的新格局，實現了站內救助與站外救助相結合。二是救助與親情關懷相結合。與正常兒童相比，流浪少年兒童更需要精神上的撫慰和親人式的關懷。為此，全省各地救助管理站在工作中十分注意設身處地為流浪少年兒童著想，帶著感情、懷著愛心做好工作。三是救助與維權相結合。針對一些不法分子操縱未成年人進行強討惡要、偷竊、搶奪等現象，民政部門配合公安部門開展專項整治活動，嚴厲打擊操縱、利用未成年人的犯罪團夥，對解救出來的少年兒童進行保護性救助，並協助護送返鄉，切實維護了他們的合法權益。四是救助與教育相結合。流浪少年兒童尚不具備完全行為能力，不能夠正確看待社會，明辨是非，加之由於其自身生活經歷的特殊性，都在一定程度上存在性格比較孤僻、對社會存在抵觸情緒和逆反心理等問題。對此，江蘇省各地在對流浪少年兒童實施生活救助，保障其基本生活的同時，積極開展文化教育、思想教育和心理疏導，讓他們感受到社會的關心和溫暖。五是救助與安置相結合。對於流浪少年兒童中的無家可歸者，本著有利於保障他們基本生活、有利於他們健康成長、有利於社會穩定的原則，克服各種困難，妥善予以安置。

——強化部門協調，完善工作機制，確保流浪兒童救助保護工作真正落到實處。流浪兒童救助保護是一項社會性、群眾性、政治性、政策性很強的社會事務管理工作，需要全社會的理解支援和共同參與。省、市政府均成立了由分管省長、市長任組長，民政、公安、城管、衛生、交通等十余個部門參加的救助管理工作協調領導小組，定期聽取彙報，加強部門溝通，對於協調解決流浪兒童救助保護及救助管理工作中的難點、熱點問題，推動全省救助管理工作的健康有序發展起到了不可或缺的積極作用。省民政廳先後會同財政、編委、衛生、交通等部門下發文件，就流浪兒童救助保護工作經費、流浪兒童站內突發急病救治、流浪兒童救助返鄉等問題作出明確規定，初步形成了民政牽頭、部門配合、職責明確、齊抓共管的良性工作機制。省民政廳會同省公安廳、省法制辦在調查研究的基礎上，對未成年人實施保護性救助等工作提出了指導性意見。南京、無錫、南通、鎮江等地民政、公安、衛生等多個部門先後聯合出臺規定，對棄嬰救治、未成年人的救助保護、危重病人救治、精神病人救助等救助管理工作難點問題作出規定，界定了部門職責，明確了工作程式，理順了各方關係。為確保新疆籍受助兒童及時返鄉，蘇州市與新疆救助管理站簽訂協議，由雙方共同護送返回，必要時由公安部門予以協助。南京、徐州等地還主動與高校、法律服務機構等建立經常性聯繫，對流浪少年兒童開展法律援助、心理輔導等，在很大程度上彌補了救助站人手緊張、專業人員相對缺乏的不足，大大提高了流浪兒童救助保護工作的品質。

——選自《中國民政事業發展報告（2004-2005）》