2004年，中國社會福利事業在發展中完善，社會福利社會化的進程不斷推進，社會福利服務的層次和水準不斷提高，社會福利事業繼續沿著既定目標穩步前進。社會福利事業單位數量穩步增長。截至2004年底，收養性社會福利單位3.8萬個；床位146.8萬張，比上年增長13.1％；收養110.9萬人，比上年增長14.9％。可提供食宿的社區服務中心522個，床位1.8萬張，收養各類人員7625萬人。《家庭寄養管理暫行辦法》的發佈，促進了家庭寄養規範健康的發展。2004年全國各類收養性社會福利單位共收養兒童6.6萬人，其中：各級兒童福利院共收養兒童2.6萬人，比上年增長13％；全年被國內外家庭收養的孤兒、棄嬰5.6萬人。福利企業繼續減員增效。2004年全國共有福利企業3.2萬個，比上年減少1566個；殘疾職工66.2萬人，比上年減少1.7萬人；實現利潤219億元，比上年增長15.3％；年末固定資産806.7億元。老齡事業健康發展。截至2004年底，全國65歲及以上人口9857萬人，佔全國總人口的7.6％，比上年上升了0.1個百分點。2004年首次統計了老齡事業數據，填補了老齡事業沒有統計數據的空白。老齡工作機構7655個，老齡工作人員2.4萬人。老齡直屬機構1.1萬個，人員21萬人。老年大學8521個，在校學員124.5萬人；老年學校35460個，在校學員313.8萬人。

一、“殘疾孤兒手術康復明天計劃”開局良好。

2004年，民政部提出為福利機構殘疾孤兒實施手術康復的工作部署，將“明天計劃”定為今後三年社會福利工作的重點，也是彩票公益金投向的重點。如果説“星光計劃”是為老服務的現實選擇，“明天計劃”就是為孤殘兒童的未來考慮。“明天計劃”2004計劃年度（跨2005年）的主要工作進展表現在：一是手術康復成果顯著。截至2005年3月底，全國已有5640名殘疾孤兒接受了手術治療，完成了年度計劃的67％。共投入經費8690萬元，其中民政部下撥了首批資助資金4960萬元。從手術效果看，成功率達到99.7％，沒有發生一起醫療事故。二是政策措施日臻完善。為加強管理，規範程式，民政部制定了《“明天計劃”實施方案》和《“明天計劃”項目管理暫行規定》，向社會公佈了《“明天計劃”捐贈接收管理辦法》，並與衛生部聯合下發了《關於做好“明天計劃”實施工作的通知》。其後，陸續下發了《關於加快“明天計劃”實施工作進度的通知》、《關於實施“明天計劃”有關問題的通知》和《“明天計劃”項目管理補充規定》，使實施“明天計劃”的規章制度基本完備，高效規範的操作程式基本建立。各省、區、市也都結合本地實際，普遍制定了本地的《實施方案》和《項目實施細則》，為實施“明天計劃”做好了制度安排。三是社會參與不斷擴大。通過一系列的宣傳和個別深入動員工作，吸引了社會力量的積極參與。機關、企事業單位、社團和人民群眾踴躍捐款，據不完全統計，民政部已收到500萬元人民幣和40萬美元的捐贈，各省共收到800萬元人民幣的捐贈。為廣泛動員社會力量參與“明天計劃”，民政部還首先行動，在部領導的帶動下，部機關、事業單位的幹部、職工為“明天計劃”捐款93萬餘元。

①、“明天計劃”的産生背景。

黨和政府歷來十分重視和關心兒童的生存、保護和發展。殘疾孤兒因其生理、心理等方面的疾病和缺陷，成為兒童中需要特別關愛和特殊照顧的弱勢群體。目前，我國殘疾孤兒大多數生活在各級政府舉辦的兒童福利院、社會福利院、鄉鎮敬老院等福利機構中，也有一部分被國內外公民收養或在家庭寄養。

近年來，全國各類社會福利機構收養的孤兒、棄嬰數量逐年增加，從1999年到2003年4年間，福利機構收養的兒童已從4.5萬名增加到了5.4萬名。每年新進入福利機構的孤兒棄嬰，身體健康正常的，大都通過國內外收養回歸了家庭，而身體殘疾和患有各種疾病的兒童，則需要在福利機構中長期生活。這些兒童生活不能完全自理，同生活在家庭的兒童相比，其身體發育、精神和心理髮育及人格健全發展都存在較大差距，長大後在就學、就業、婚姻等方面也將面臨更大困難。中國是聯合國《兒童權利公約》的締約國，保護兒童，尤其是保護殘疾兒童是政府的責任。殘疾兒童應當同正常兒童一樣擁有受保護和被照料的權利，擁有享受現代社會文明成果的權利。儘早為福利機構中的殘疾孤兒實施手術和康復，使其完全恢復或部分恢復身體功能，增強生活自理和自立能力，這對於受助兒童，是改變一生命運的大事；對於社會，是造福民族和國家的大事。

近年來，各級政府和民政部門一直致力於開展殘疾孤兒手術康復工作，國內外一些慈善組織也積極支援殘疾孤兒的手術康復工作。但由於資源有限，力量不足，這些活動規模較小，數量不多，遠未能滿足大量殘疾孤兒的迫切需要。因此，民政部決定從2004年起，在全國開展一項大規模的活動，為城鄉各類社會福利機構中0至18歲具有手術適應症的殘疾孤兒進行手術矯治和康復。這項活動命名為“殘疾孤兒手術康復明天計劃”（簡稱“明天計劃”）。實施“明天計劃”，是民政部門繼“社區老年福利服務星光計劃”取得成功後推出的又一重大舉措，貫徹落實“以人為本”科學發展觀的具體體現，是推動兒童福利事業發展、創造殘疾孤兒美好明天的實際行動。“明天計劃”的實施目標確定為：從2004年至2006年的3年期間，每年民政部從發行中國福利彩票募集的彩票公益金中拿出1億元，省、市、自治區從省級留用彩票公益金、地方財政和社會捐贈籌集1億元，總共籌措6億元，確保為2.8萬名，力爭為3萬名殘疾孤兒有效實施手術矯治和康復。實現這一目標，可以使全國各級各類福利機構中具有手術適應症的孤兒都能夠得到手術治療。據2003年底統計，全國福利機構集中供養的54522名兒童中，殘疾兒童27057名，佔49.6％。這些殘疾兒童中，有14347名可以通過手術矯治康復。手術的類型分別為：普通外科（12種）1463名、骨外科（10種）6973名、五官科（15種）4667名、胸外科（2種）1244名。此外，按照近年來全國福利機構每年新進入的兒童數量和其中具有手術適應症的比例測算，今後每年新增加需要手術兒童約4500名，三年還要增加約13500名。兩者合計，三年實施2.8萬例手術，應是確保的指標。

②、“明天計劃”的推進舉措。

民政部制定了一系列“明天計劃”的推進措施。

一是建立組織，高效運作。民政部成立“明天計劃”領導小組，中華慈善總會、中國社工協會、中國收養中心、中國福利彩票發行管理中心等單位也參加。民政部要求各地也要成立相應的工作機構，制定本地區實施“明天計劃”的3年規劃和年度計劃，籌集配套資金，協調與衛生部門和醫療機構之間的關係，審核、上報本地區手術康復申請，督促、檢查手術執行情況，落實年度計劃並向社會公佈實施進度和結果。

二是籌集資金，保障投入。手術經費原則上由部、省兩級分擔，有條件的地區也可以由地（市）負擔一部分。部、省兩級經費分擔的比例，東部省份為4:6；中部省份為5:5；西部省份為7:3。部級經費由民政部使用本級彩票公益金，並和中國收養中心、中華慈善總會、中國社工協會共同籌集。省級經費由省級留用彩票公益金、地方財政和省內捐贈等渠道籌集。手術經費的資助，實行以下原則：一資助到人，不搞統包統分。二撥墊結合，每例手術按批准資助金額先撥付50％的資金，手術完成並經驗收合格後再核撥50％的資金。三專家評審，聘請醫療部門專業人士對手術方案、手術費用進行審核。四外部評估，聘請專門的評估機構對各地手術情況進行評估，並將評估報告向社會公佈。

三是規範程式，穩步實施。“明天計劃”的實施採取自下而上申報批准、自上而下督促落實的辦法進行，基本程式為：一殘疾兒童所在的福利機構會同指定的醫療機構選擇適宜手術的兒童，提出手術康復方案並填報手術康復申請表。二省級“明天計劃”工作機構審核匯總後報民政部“明天計劃”辦公室，申請部級資金資助額度。三部“明天計劃”辦公室組織專家對手術方案及經費預算進行評審。四民政部“明天計劃”領導小組根據評審意見下達資助通知，辦公室撥付50％資助資金到省。伍省級“明天計劃”工作機構將部資助資金和自籌資金下達到社會福利機構，福利機構組織手術實施。六手術完成後，按規定逐級上報相關材料，部“明天計劃”辦公室審核後再撥付50％資助資金。

③、“明天計劃”的初步經驗。

2004計劃年度“明天計劃”進展過程中，各地從實際出發已創造了許多有價值的做法。例如，四川省民政廳把“明天計劃”納入各級民政部門的目標管理；將“明天計劃”完成情況與福利金分配掛鉤；對沒有完成任務的地區，由民政廳直接通報當地黨委政府。河北省按“六統一”（全省統一確定定點醫院、統一進行調查摸底和專家篩選、統一組織孤兒資格審查、統一安排手術計劃、統一結算手術費用、統一組織宣傳工作）的要求實施“明天計劃”，工作進展有序，實現了效率和品質的統一。江蘇省把“明天計劃”與反棄嬰工作結合起來，堅持兩手抓。吉林省將“明天計劃”與省委、省政府倡導的“慈善救助雙日捐”結合起來。山東省計劃制定彩票公益金資助福利院管理辦法，明確彩票公益金要分配于殘疾孤兒手術康復，將從制度上保證“明天計劃”的資金來源。“明天計劃”在具體實施工作層面的主要經驗包括：

——體檢篩查是實施前提。實施“明天計劃”，前提是摸清底數，確認疾病類型，因此必須進行認真細緻的體檢篩查。例如，青海省針對本省大部分殘疾孤兒散居在社會的實際，由省級定點醫院派出體檢篩查工作組，前後用了100多天，在海拔高、交通不便、自然條件惡劣的農村牧區行程一萬餘公里，做好了體檢篩查工作。遼寧省採取輕度殘疾孤兒在各市定點醫院體檢，重度殘疾孤兒由省定點醫院體檢的辦法，保證了篩查的品質；同時規定體檢費用全部由省廳負擔，使所有殘疾孤兒都得以進行體檢篩查。

——福利機構認真負責是實施基礎。長期以來，一些福利機構在認真做好孤殘兒童養育、康復工作的同時，早已開闢渠道，開展了手術矯治工作。“明天計劃”啟動以後，多數福利機構以對殘疾孤兒高度負責的精神，認真細緻地進行了體檢篩查、手術治療的組織，術前準備、術後護理，項目申請、結算的填寫上報等大量具體工作。例如，南寧市社會福利院精心組織手術治療，高度重視術後康復護理工作，設立專門的康復區，保證了手術、康復的最佳效果。洛陽市兒童福利院積極爭取社會各方面的支援，完成了78名殘疾孤兒手術康復任務，同時對大齡孤殘兒童開展職業培訓，為殘疾孤兒的成長創造條件。

——醫療機構優質服務是實施保證。醫療機構是實施“明天計劃”的技術支撐，各級各類定點醫院的全力配合、優質服務保證了“明天計劃”的順利實施。例如，天津泰達國際心血管病醫院主動申請、經民政部考察確定為第一家“明天計劃”全國定點醫院。他們以最好的醫生、最好的醫療設備為先天性心臟病孤兒提供優質醫療服務，並減免手術費用，目前已救治100多名殘疾孤兒。廣西自治區人民醫院加強領導，專門建立制度，以一流的專家隊伍、先進的醫療設備和人性化的服務，為殘疾孤兒手術康復創造良好條件，保證了“明天計劃”手術康復的進度和品質。

●廣西壯族自治區推進“明天計劃”的探索實踐

2004年，廣西民政系統認真貫徹落實民政部實施“殘疾孤兒手術康復明天計劃”的部署和要求，精心組織，規範管理，各項工作進展順利。截至2004年4月15日，全區已完成對3300名殘疾孤兒的篩查審定工作，安排殘疾孤兒入院接受康復治療並已康復出院的有1019名。廣西民政廳已決定在2005年完成全區各級福利機構收養（含家庭寄養）的具有手術適應症的殘疾孤兒手術矯治工作。廣西民政部門的主要探索實踐經驗包括：

——第一責任，落實到位。廣西民政廳成立了全區實施“明天計劃”的領導小組，明確落實自治區、市、縣（市、區）民政局局長為實施“明天計劃”第一責任人。由分管社會福利和社會事務工作的副局長為具體負責人，實行廳領導定點聯繫市、縣，市民政局領導包縣包點的分工責任制。切實把宣傳發動、組織協調、經費落實、規範管理等責任分解到點、落實到人，做到實施“明天計劃”思想認識到位，工作方案到位，組織領導到位，責任落實到位。

——精心組織，多方協調。一是積極爭取黨委、政府的重視支援。自治區人民政府在民政部資助資金沒有到位的情況下，及時調配了自治區福利彩票公益金600萬元作為各地實施“明天計劃”的專項經費。全區各市、縣黨政領導還經常到醫院和福利院看望接受手術治療的殘疾孤兒，積極協調解決工作中遇到的困難和問題，先後落實了地方配套資金200多萬元。二是主動聯繫，協調有關部門給予支援和配合。通過加強溝通聯繫，全區的衛生、財政、婦聯、殘聯、團委、教育等部門都積極參與了“明天計劃”的實施。自治區衛生廳要求各定點醫院在給殘疾孤兒治療時只能收取成本費，不能作為營利項目。全區11個定點醫院主動把實施“明天計劃”作為為困難群眾辦實事的載體，所有的醫療費用平均優惠17%。在醫療經費沒有到位的情況下，主動把一流的設備、一流的病房、一流的醫護人員、一流的服務品質奉獻給接受手術的殘疾孤兒，並且做到每一重大手術，醫院的第一把手親自到場指揮，從而保證了手術100％成功。

——健全制度，規範管理。一是建立“分級管理，分工負責”的制度。自治區民政廳負責指導各市制定“明天計劃”三年規劃和年度計劃；負責組織專家評審各地上報的《手術康復申報表》和《手術康復記帳表》，並根據審核情況提出資助方案；負責做好實施“明天計劃”宣傳的組織策劃工作；負責制定“明天計劃”項目管理、捐贈款物的管理和使用等規範性文件等。各市民政局負責具體組織實施“明天計劃”；負責與衛生、殘聯、共青團、婦聯等相關部門溝通聯繫；負責具體解決當地實施“明天計劃”遇到的困難和問題。縣（區）級民政局負責對殘疾孤兒的篩查摸底及手術適應症對象初選申報、手術康復對象入院、出院接送和陪護人員的落實。各福利機構與手術定點醫院共同負責制定殘疾孤兒手術方案、填報手術康復申報表，具體實施手術治療和康復護理。這樣，形成了分級負責，層層把關的格局。二是建立“嚴格把關，規範操作”的手術康復實施制度。按照自治區、市、縣和福利院在實施“明天計劃”中的職責，明確自治區及各市民政局負責把好“三個關”：即“入院手術關”、“出院康復關”和“經費支出審查關”；手術醫院負責制定實施“兩個方案”：即“殘疾孤兒手術康復治療方案”和“手術事故應急預案”；福利機構負責填寫“三個表”：即《手術康復計劃表》、《手術康復申報表》和《術後康復報告及結帳表》。三是建立規範的檔案管理制度。自治區、市、縣三級民政部門實施“明天計劃”領導小組辦公室和11家定點醫院以及各級社會福利院，都相應建立檔案管理制度，確保每一例矯治手術對象從篩查選送到登記造冊，到組織入院，到手術治療，到康復出院，到支付費用等各個管理環節檔案齊全，操作規範，有序管理。

二、“社區老年福利服務星光計劃”後續建設

2004年，全國第三批“社區老年福利服務星光計劃”建設項目順利完成。據統計，第三批建成的項目為10269個，總投資近51.5億元。“星光計劃”的成功實施，在各級政府、社會各界和人民群眾中産生良好的社會反響。各級民政部門加強指導、督促，三年如期超額完成三批“星光計劃”建設項目，全國共新建和改造各類“星光老年之家”32490個，共投入資金134.86億元，為初步建立老年人福利服務體系奠定了基礎，有效地推進了社會福利社會化的進程，推動了老齡工作、社區建設和福利彩票發行工作的深入開展，為社會主義精神文明在基層社區的廣泛深入傳播提供了陣地。3萬多個“星光老年之家”的建設是近些年民政系統上下統一實施、耗費時間最長、資金投入最多、覆蓋面最廣、社會效益最好的福利工程，被譽為造福民眾、福蔭老人的民心工程。“星光計劃”項目的建成和投入使用，發揮了為居家養老提供支援、為社區照料提供載體、為老年人活動提供場所的作用，為建立和完善社區老年福利服務網路奠定了基礎，受到了社區廣大居民尤其是老年人的歡迎。

2004年，民政部門開始著力抓緊“星光老年之家”的管理、使用、運營，這是“星光計劃”後續建設和持續發展的必然。如果説前三年“星光計劃”重在基礎設施建設，今後就將轉移到重在管理、使用、運營。民政部門將千方百計將已建成的“星光老年之家”管理好、使用好、運營好。管理好，就是要保證“星光老年之家”設施不損毀、不移用、不閒置。明確産權，明確管理部門，有人或機構管理，有人組織開展活動，有經費維修。使用好，就是要充分發揮“星光老年之家”的功能和作用，為居家養老提供支援、為社區照料提供依託、為老年人活動提供場所，使其真正成為為老服務的載體。運營好，就是要在不改變“星光老年之家”的性質、功能的前提下，進行經營、運營。經營、運營的目的，是籌集管理、使用的經費，保證這些設施持續發揮功能。有些地方已有了一些探索，也有了一些成功的、可以學習借鑒的做法。2004年，民政部在遼寧省召開的發展養老産業工作會議，形成了會議共識是：以養老服務的社會化為切入點和突破口，繼續推動社會福利社會化切實向前發展。

2004年，民政部為確保建成的“星光計劃”項目能夠為老年人提供優質、高效、規範的服務，確保“星光計劃”設施能夠科學運營和持久發展，出臺了《關於加強“星光計劃”項目管理的意見》，對“星光計劃”項目的産權歸屬、服務宗旨、服務功能、管理體制和運作機制提出了明確要求。項目管理是“星光計劃”事業後續建設的成敗關鍵，項目管理的具體目標已確定為：

——明確産權歸屬。“星光計劃”項目的産權歸屬是關係到項目能否長期健康發展的根本，是各級民政部門對“星光計劃”項目實施有效監督指導的前提。各地根據項目類型、投資主體和投資份額的不同情況，採取不同的方式明確産權歸屬。一般説來，實行産權劃歸主要投資方的單一歸屬方式，比如將産權劃歸街道、社區居委會、社會團體、企業、私人業主或當地的民政部門等。如果爭議較大，也可按照投資份額實行股份制的産權歸屬方式。所有“星光計劃”項目産權均應以書面形式（如辦理土地證、房産證、協議書、公證書等）予以確定，對土地、房屋、設施、設備、投資等逐一登記建檔，報上級民政部門備案。對於産權不屬於街道、居委會或民政部門所有的項目，必須通過制定使用協議的方式對項目的使用或經營作出明確規定，確保“星光計劃”項目為老年人服務的方向不變。協議中應當含有項目單位在協議有效期內出現不能有效開展活動、改變用途等情況的違約責任條款。

——堅持為老年人服務的宗旨。“星光計劃”實施的目的是為家庭養老提供幫助，為社區照顧提供依託，為老年人活動提供場所。 “星光計劃”項目主體功能定位在為社區老年人提供福利服務上，至少確保80%以上的建築面積用於為老服務，有條件的可以兼顧兒童、殘疾人等群體的需要。盡可能保持“星光計劃”項目同社區辦公等管理功能和設施之間的相對獨立性，尤其是不能將為老年人服務的“幾室一校”同街道、社區居委會的辦公室混在一起。在“星光計劃”項目的設施建設上力求方便老年人使用，同時符合《老年人建築設計規範》；在服務方式上堅持無償、低償和有償服務相結合的原則；在時間安排上符合老年人的生活規律並嚴格執行時間安排，不得隨意更改、縮短服務時間。堅決杜絕把項目建設資金挪作他用、把以“星光計劃”項目名義建成房子用於居委會辦公和其他用途等錯誤做法。

——設置和完善符合老年人實際需求的服務功能。以社區廣大老年人的福利服務需求為依據，既要設置和開展好滿足老年人需求的室內服務項目，又要特別注意設置好深受老年人和社區群眾普遍歡迎的室外活動場所和設施。“星光計劃”項目設置文化娛樂、健身康復、圖書閱覽和老年課堂等基本服務項目，有條件的地方應逐步擴展社區醫療服務、院舍住養、日間照料、入戶服務、緊急援助、資訊諮詢、心理慰藉等多種內容。其中，入戶服務逐步覆蓋家務整理、生活照料、送餐購物、陪護服務等方面。儘快地為本社區的老年人建立起福利服務檔案，為有需求的老年人提供方便快捷的服務，同時還適當兼顧社區殘疾人和孤殘兒童的服務內容。社區居委會的為老服務站點和街道的老年福利中心相輔相成，形成網路。

——建立科學、有效的管理運營模式。一是實行項目分級管理。“星光計劃”項目接受街道辦事處（鄉鎮）、社區居委會的直接領導，同時接受各級民政部門和老齡工作委員會的指導。二是努力解決運作經費。爭取將“星光計劃”項目的設備維護費用和日常運作開支列入縣（區）以上財政的福利事業和老齡事業預算，難以列入預算的地方可由各級福利金給予適當補貼；“星光計劃”項目應當適應市場經濟的要求，按照無償、低償和有償相結合的原則，盡可能為社區老年群體提供多種形式的福利服務，對於支付能力不足或完全沒有支付能力的老年人，適當減少乃至免除服務費用。對於有支付能力的老年人可以收取一定的費用，用於補償“星光計劃”項目日常運轉的開支。三是加強經費運營監督。“星光計劃”項目獲得的政府投入、社會福利金資助、社會捐贈等各項資金，必須按照指定用途專款專用，自覺接受有關部門的監查審計並向社會公佈。對出現項目建成後半年內沒有正常開展活動，服務單一，管理混亂，存在違法、違紀、違規行為經整改無效，建成後改變用途或主體沒有用於為老服務等情形的，須按照協議履行違約責任。項目通過服務收費所得的盈餘部分，由負責管理的組織、單位或個人自行決定分配，但應首先保證為老服務事業的發展需要。四是探索多種方式運營。建成的社區“星光計劃”項目可以根據社區情況，採取適應“星光計劃”項目長期發揮作用的方式運營。既可以由街道、社區居委會直接運營，也可以委託老齡協會等社會團體和服務組織去運營，還可以採取承包、租賃等方式交由民間力量進行管理和運作，還可以吸收社區志願者參與管理。此外，也可以委託具備相應條件、依法成立的民間組織、企事業單位以及具有完全民事行為能力的個人進行項目的日常管理和服務。任何形式運作都必須簽訂協議，確保為老服務宗旨不變。

——選自《中國民政事業發展報告（2004-2005）》