2003年，國家發展改革委員會宏觀經濟研究院課題組對再就業政策實施情況進行了跟蹤調研。以就業困難城市為重點，兼顧不同區域和不同規模城市分佈，對東北地區（瀋陽、長春、本溪、阜新），中部地區（太原、大同、平頂山），西部地區（昆明、貴陽、西安、銀川、包頭），東部地區（上海、無錫、青島）的15城市進行了信函調查。調查採用2003年6月底和9月底兩個時點情況，以進行動態對比；對天津市、瀋陽市、鞍山市、大同市和大同煤炭礦業集團公司進行了典型城市實地調查；對北京市大柵欄街道，採取社區內下崗失業人員抽樣問卷調查（220份）和相關人員訪談的典型社區調查；在大同市統計局城調隊協助下，對大同市兩戶下崗失業人員家庭進行了入戶訪談；選擇四個同一背景城市，包括天津市（100份）、瀋陽市（100份）、鞍山市（50份）、大同市（102份）進行民意問卷調，問卷由四城市統計局城調隊進行，樣本採用城市家計調查抽樣框內下崗失業人員家庭隨即抽樣取得，全部採用嚴格的入戶訪談方式，全部收回並全部有效。

綜合對2003年積極再就業政策執行進展情況、執行過程主要因素的評價、階段性成果和問題等方面的分析，可以對2003年積極再就業政策執行效果得出基本結論：進一步完善了我國再就業政策，豐富了我國再就業實踐，搭建了積極就業政策的基本框架，為今後實施積極就業政策的長效機制打下良好的基礎；全面實現階段性政策目標，對解決國有企業下崗失業人員及“4050”重點就業困難群體再就業問題，從而在社會更大範圍的下崗失業問題取得顯著成效，對促進就業再就業具有重要的短期政策效應和潛在的長期政策效應；政策投入的加大與政策效果的提升總體同步，但不排除規模效應下的低效率存在；積極的組織協調，提高了政策執行效果；部分政策間的衝突，制約了政策積極效應的放大；政策目標群體的單一性，降低了政策的社會公平性；政策執行的地域間差距，影響了政策總體效果。

根據調研的結果，對完善再就業政策提出以下建議：

1 進一步發揮宏觀政策對就業再就業的促進作用

第一，積極促進服務業和勞動密集型行業發展。服務業作為第三産業的發展是與經濟發展水準密切相關的。據統計分析，當一國每人平均國民收入為500～1000美元時，第三産業在就業人口中的比重約為25%～36%，只有當每人平均收入超過3000美元時，第三産業在就業人口中比重才會有更快增長。目前我國每人平均GDP已達1000美元，2002年第三産業就業比重為28.6%，在逐年提高基礎上又有所提高。但總體水準與發達國家和部分發展中國家相比差距顯著，並且內部結構不盡合理。鋻於第三産業具有較強的就業吸納能力，在宏觀政策上應採取全面促進的方針。應打破行業壟斷，對電信、電力、交通、教育、醫療、金融等公共服務事業和高端服務業逐步實施開放式準入政策，鼓勵民營經濟進入；在財政支出、稅收減免和補貼、金融體系和投融資政策等方面加大向發展服務業和勞動密集型行業傾斜，降低其進入成本和創業風險；在注意提高就業吸納水準的同時，還要重視對産品勞動技能等級提升及高端服務業發展的扶持和引導，在促進就業的同時提高國際競爭力。

第二，發揮公共投資的“乘數”作用。在促進就業的作用上，財政政策通常被認為比貨幣政策具有更為直接和顯著的效果。應在轉變政府職能中，調整財政支出結構，提高財政對擴大就業的支援力度。一方面，在國債投資和常規性支出方面繼續加強對公共基礎設施建設的投資，減少因基礎設施短缺而造成的經濟發展瓶頸約束，發揮公共投資對經濟發展的“乘數”作用，從而促進就業擴大，同時，對特別困難的老工業基地、軍工産業基地、中西部貧困地區的轉産、振興提供財政專項撥款，提高財政支出對就業的拉動效果。另一方面，建立穩定規範的政府就業服務和就業援助預算制度，繼續加大各級政府在就業援助和就業服務中財政資金投入，尤其是對欠發達地區和就業問題比較集中的地區，中央財政應給予特殊援助政策及資金扶助，促進就業難點的解決。

第三，探討促進就業的不同模式。與建立合理的區域分工佈局相適應，探討促進就業的不同模式，在優勢互補中提高資源配置效率，促進經濟發展和就業擴大。當前在加大經濟結構調整力度的同時，重復建設的問題仍然沒有得到有效的控制，地區間經濟發展及就業模式存在比較嚴重的同構化問題。這將不利於經濟的持續發展和就業促進。各地政府應當下力氣研究本地發展優勢，制定與之相適應的人力資源開發及就業促進規劃，中央應從國民經濟全局的角度，對生産力佈局統籌規劃，積極引導，對重點産業、重點行業的生産基地，給予政策傾斜，避免千篇一律、如出一轍的地方發展模式，在區域優勢互補和勞動力跨區域的流動中優化國民經濟結構和促進就業。

第四，建立與經濟發展模式相適應的就業主體培育體系。我國勞動力供需結構的矛盾，嚴重制約了勞動力存量和增量的就業水準，暴露出教育與經濟發展對人力資源需求的嚴重脫節。突出地表現為基礎性教育水準的低下和繼續教育的滯後。勞動力整體受教育程度低下，尤其是欠發達地區和農村的基礎教育發展落後，已不僅嚴重制約了本地區經濟發展和勞動力就業，而且也對國民經濟發展和就業的全局産生了嚴重的制約。與此同時，繼續教育對高等學歷教育的偏向，使一部分取得高等學歷的人員找不到適合自己知識結構的職業，而且相當規模的沒有享受高等學歷教育的新生勞動力，由於缺乏應有的勞動技能，而不能進入已有的就業崗位。因此，要培育與經濟發展需要相適應的合格的就業主體，就必須高度重視對公共教育和民辦教育的發展扶持，通過財政投資、轉移支付及稅收、信貸優惠等宏觀調節手段，儘快在全國範圍內提高基礎教育水準，尤其是欠發達地區和農村地區的基礎教育水準。與此同時，鼓勵企業和用人單位建立自己的職工繼續培訓制度和培訓計劃，同時重視中等和高等職業技能教育培訓體系建設，使教育最大限度地滿足就業的需求。

2 通過制度建設促進就業再就業

首先，加快就業立法建設。制定和實施就業法規是保障勞動者權利和機會的基本措施。發達市場經濟國家普遍建立了法制化的就業保障制度，對政府和社會對促進就業的責任做出法律的約束。目前我國在就業法規方面，對勞動用工、勞動保護、最低工資等都制定的相應的法規，但尚沒有就業促進基本法的保障。目前應將就業促進基本法的制定提上議事日程，將公民就業、接受社會培訓、享受社會保障的權利，政府和社會力量對促進就業的責任和義務，保障公平就業機會，反對就業歧視和職業壟斷，明確對非正規就業以及非公經濟單位吸納就業給以法律保護等內容列入就業促進法之中。完善就業法規制度建設。

其次，在加快政府行政體制和國有企業改革中，消除條塊分割的行政管理體制對企業改革和促進就業再就業的制約，擴大政策優惠面，提高政策公平度，促進統一規範的勞動力市場的形成。建設統一勞動力市場是各項相關政策的方向,政府目前應注意解決三個問題:一是,規範勞動力市場秩序,保障勞動者能公平競爭擇業,消除地區封鎖和行政割據造成的勞動力市場分割,防止政策性偏向或歧視，儘快將再就業優惠政策向社會更廣大範圍擴展，提高政策公平度；二是,逐步建立全國性統一勞動力市場,改變由勞動,人事,農業等部門分別管理的狀態,形成由勞動部門統一管理勞動力市場的體制，執行全國統一的勞動力市場政策和法規，逐步進行城鄉戶籍制度改革,為農業勞動力流動,加速城市化進程創造條件；三是，對中央企業和省屬企業（未在省級市）的勞動用工和社會保障管理應儘快實行屬地化，並逐漸弱化企業的行政隸屬關係。屬地政府應接納企業在改革中分離出來的社會職能、公共事業等機構和人員，主輔業分離、輔業改制後改變身份的企業和職工，以及企業下崗失業人員和離退休人員，將其納入城市統一的社會和市場管理體系中，以打通企業與社會的勞動力市場分割，減輕企業社會負擔，促進企業的改革發展，消除由於行政分割造成的就業和社會保障政策落實中的死角及不協調，促進就業再就業在社會範圍內規範有序地運作。

第三，繼續加大國有企業改革力度，將資産重組、精幹主業、輔業改制、明晰産權等改革措施與促進職工就業再就業有機結合，在改革和發展中創造就業增長點，增強企業對勞動力的自主吸納能力。從就業再就業工作的角度看，國有企業改革的進展和成敗對就業形勢的影響關係重大。“十一五”時期是深化國有企業改革的關鍵時期，應在指導思想上摒棄傳統體制下為安置就業而採取的“産業保護”和“企業保護”，通過制度創新增強其競爭力，確立其在國民經濟的主導地位。為此，一方面，必須加快劣勢企業退出市場的步伐，加大政策性破産力度，使那些已不具市場競爭力的企業，如符合關閉破産的企業和資源枯竭型礦山等儘快退出市場，給部分企業中的“懷抱大集體”和部分勞服企業破産政策，加大國有資産改組重組的力度；另一方面，將尚有市場競爭力或亟待提高主業核心競爭力的國有大中型企業改革方式由原來單純的“減員增效”調整為“主輔業分離輔業改制分流安置富餘人員”。努力達到在促進國有經濟合理佈局和結構調整中開拓就業新途徑的制度創新效應。

第四，建立完善與促進就業相協調的社會保障制度，進一步擴大失業保險覆蓋面，適度把握“低保”金標準及其審批和發放，同時健全失業保險制度，加大用人單位失業保險費的徵繳力度，擴大保險覆蓋面，儘快出臺靈活就業人員社會保障辦法。針對再就業政策落實過程中社會保障政策與促進再就業工作的某些不協調之處，應重點在兩個方面加以解決，即最低生活保障的“過”和失業保險“缺”的問題。根據調查顯示的部分城市中的部分用人單位申請失業保險補貼不積極的情況，以及失業保險推行中用人單位以種種不規範作法逃避為僱員參保繳費的情況，今後應加大擴面徵繳工作的力度，並將重點放在非公經濟單位，同時給以老工業基地等失業保險金支付困難地區更多的關注，指導做好並軌和失業保險接續的工作，對基金壓力較大的地區，通過省級失業保險調劑金調劑和地方財政補貼等方式，做好失業保險發放工作，防止拖欠失業保險金。針對目前部分城市和社區中已經出現的低保衝擊再就業的問題，民政部門與勞動部門應協調一致，進一步明確政策標準，制定切實可行的制度性措施，保證低保政策的適度性。

3 促進再就業政策與就業政策的融合和統一

其一，要在力促已進中心下崗人員再就業的同時，加快下崗人員出中心的步伐，在政策上明確截止進入再就業中心的時限，使再就業中心在既定時間內完成其歷史使命。

其二，加大力度完善社會保障制度，尤其是失業保險制度，為建立市場主導型的就業機制創造制度保證條件。

第三，在財力可承受限度內，在失業人群中擴大享受政策優惠覆蓋面，有條件的地方應逐步將就業援助重點轉向市場機制主導作用下政府應扶助的兩個重點人群—長期失業者和新成長勞動力中的就業困難者，消除所有制界限。

其四，有條件的地方可逐步取消《再就業優惠證》，按照一般就業服務的操作規則，確認失業者身份和享受政策優惠資格，消除與優惠證相對應的過渡性優惠政策對部分人群的限定及由此産生的政策漏洞。

就業政策的統一是大勢所趨。但這一目標是否能如期實現，在很大程度上還要取決於宏觀形勢、政府管理體制和國有企業改革推進的力度。

4 進一步提高就業再就業政策效果的其他建議

第一，加速完善我國就業調查統計制度和工作系統，為就業政策制定提供科學依據。鋻於目前我國就業調查統計工作體系尚不完善，勞動統計與實際情況距離較大，就業政策依據不足的現狀，有必要儘快制定符合國際通行概念的就業失業指標、指標體系及調查統計制度，在部分重點城市局部試行，逐步調整完善。近期內，統計部門應將調查失業率和就業人口等重要指標情況在政府機構和政策研究機構等更大範圍內推出，為政策研究和政府決策提供參考。

第二，重視建立對就業政策等政府公共政策的科學評估制度，促進政策實施效果的提高。科學系統的評估對於確保積極勞動力市場政策和項目的成功是必要的，宏觀層面的定性分析應結合微觀層面的定量分析，並充分考慮實施一項政策或項目經濟和社會成本。

第三，完善政府業績考核標準，考核應強調工作品質和效率。此次再就業政策的落實對工作考核給予了特別的關注。勞動部已發佈了《關於落實再就業政策考核指標幾個具體問題的函》（勞社廳函【2003】227號），進一步明確了“凈增就業崗位”和“下崗失業人員再就業人數”指標的概念、統計方法和考核辦法，給地方政府具體操作提供了依據。一些地方政府也制定了本地的考核辦法，如上海市政府2003年6月份發佈了《上海市建立促進就業責任考核體系的通知》，考核內容主要包括：新增就業崗位情況，促進就業優惠政策的落實情況，強化就業服務的情況，促進就業的資金投入情況，地區就業困難人員的就業托底情況，國有企業減員控制情況和地區失業人員控制效果等。從以上考核內容看，多為數量和規模指標。要科學考核業績，還應增加對工作的品質和效率的考核。因為不同的資金投入水準必然會帶來不同的數量規模效應，但這並不能夠反映一定資金投入水準下的工作品質和效率高低。而後者在目前資金總體緊張的情況下更應得到足夠重視，尤其是對欠發達地區和老工業基地的考核，更不能簡單地以凈增就業崗位數量等指標與發達地區城市做類比。對工作品質和效率，例如再就業補貼資金的使用效果考核，可用“接受培訓者領取培訓合格證（獲取職業資格證書）比例”、“新增再就業人數/每單位資金”、“再就業者收入提高幅度”等指標來衡量。將工作的著眼點引向提高工作品質和效率方面。完善考核辦法對後兩年進一步提高再就業政策執行效果有積極意義。

第四，對歷史遺留的特殊就業困難群體提供特殊過渡性政策，為其解決基本生路。中央首先應對部分大型國有企業內部的、當年為解決待業青年就業根據國家有關政策成立的勞動服務公司等集體企業，給以允許破産的政策，儘快結束放長假的狀態，促使其盤活資産，轉産改制，與主業相剝離，並給其職工以適當的破産補助或轉崗補貼。對老工業基地、資源枯竭型的重點地區、重點行業、重點企業，在資金扶助上給以更多的傾斜，根據實際情況，將再就業政策惠及人群擴大到集體企業等非國有單位下崗失業人員，在社會更大範圍內體現政府政策的公平性。對“4555”人員等特殊就業困難群體，在自願的前提下，給予提前退休、退養等釋放性政策，退休退養收入標準應以高於最低工資標準低於正常退休人員收入標準為基本尺度，從實際出發，適度降低勞動參與率，增加再就業政策彈性。

第五，進一步完善就業失業人員管理監察系統。強化用工監察和失業人員檔案管理，與戶籍制度、身份證制度、社保帳戶制度和稅收制度協調配合，儘快建立覆蓋全市各種類型的企事業單位的就業管理監察網路，對企業用工、職工流動和工資收入等內容實施科學化、規範化、電腦化管理和監察，隨時掌握變化情況，為失業保險金和最低生活保障金的合理髮放提供依據。

最後，完善小額信貸操作辦法，進一步發揮其在就業再就業中的積極作用。今後在政策完善過程中，小額信貸應該在保證安全的前提下考慮進一步簡化貸款手續，並將小額信貸範圍擴大到吸納下崗失業人員達到一定比例的小企業。借鑒天津婦女創業服務中心的經營模式，鼓勵社會非營利組織設立小額信貸經辦代理機構，代理小額信貸的發放和管理，降低放貸成本，促進小額信貸業務發展和就業增長。（作者：趙越、吳要武、鄭東亮、李天國、李爽）

（本文摘自由中國勞動社會保障出版社出版發行的《2005年中國就業報告》一書）