對於中國金融法治建設來説，2004年是具有特殊意義的一年。在這一年裏，《銀行業監督管理法》、修改後的《中國人民銀行法》和《商業銀行法》開始實施；銀監會在新的法律框架下有條不紊地開展各項監管工作，以《銀行業監督管理法》為基礎，以加強風險管理為核心的銀行業審慎監管制度框架初步形成；中央的宏觀調控政策在金融領域得到進一步落實；國有商業銀行的股改上市工作取得階段性成果；證券市場圍繞著《關於推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》的貫徹執行，進行制度建設和體制創新，上市公司誠信體系逐步完善，投資者利益得到進一步保護；保險行業為迎接全面開放而做出適當調整和充分準備；信託行業加強了對信託公司和信託業務的監管和規範，集中出臺了一系列的規範性文件，有效地防範了經營風險。在打擊金融犯罪方面，金融監管機構會同有關部門共同查處了一批嚴重的金融違法案件；人民銀行通過嚴厲查處和打擊地下錢莊，推動反洗錢活動深入進行，整頓了金融秩序。總的來説，在2004年的金融領域，無論是在立法、執法還是司法方面，均取得了豐碩的成果，金融法治建設進入了快速發展階段。

一、完善金融法制，優化法治環境

2004年是我國金融立法成果顯著的一年。當年，《中國人民銀行法》、《商業銀行法》及《銀行業監督管理法》正式實施，適應了我國加入世界貿易組織和金融開放的新形勢，滿足了金融監管體制改革和中央銀行職能調整的需要，重新界定了中國人民銀行、銀監會的地位和職責，以法律的形式肯定和鞏固了中國金融業改革的成果。

除銀行三法正式實施外，2004年還出臺了大量的涉及金融領域的法規和規範性文件。在銀行業，由中國人民銀行和銀監會單獨或聯合發佈的法規及規範性文件近六十項，內容涉及國家宏觀調控、審慎監管、風險管理、銀行業開放，公司治理結構等各個方面。在證券、期貨業，2004年2月1日，國務院發佈了《關於推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》（簡稱《意見》）。圍繞著《意見》的貫徹執行，2004年有關部門出臺了60多項證券、期貨方面的法規和規範性文件，頻率之高為歷年罕見。這些法規及規範性文件涵蓋了證券發行制度、發展機構投資者、市場監管、上市公司治理、交易制度、對外開放、投資者保護等事關資本市場運作的諸多關鍵環節。在保險業，由中國保監會單獨或與國務院其他部門聯合發佈了約50項法規和規範性文件，內容涉及保險市場主體塑造、保險市場秩序規範、保險資金運用、保險公司融資、保險經營風險防範和化解、保險資訊化建設和統計工作等多個方面，進一步完善了保險經營和保險監管的法律環境，為保險業依法經營、保險監管機構依法監管打下了紮實的法制基礎。在信託業，2004年下半年集中出臺了7項法規及規範性文件，內容涉及信託投資公司監管、資訊披露監管、信託公司證券投資業務、集合資金信託業務等方面。

總體來説，2004年主要是圍繞以下三個方面展開金融立法工作：

第一是為履行入世承諾，適應對外開放的要求而制定或修改的法律、法規及規範性文件，如《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《外資金融機構管理條例實施細則》、《外國保險機構駐華代表機構管理辦法》的修訂，以及《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》、《外資保險公司管理條例實施細則》的制定等。

第二是為彌補現有法律空白，適應監管發展要求、控制金融風險而制定的法律、法規及規範性文件，如《銀行業監督管理法》、《商業銀行資本充足率管理辦法》、《商業銀行內部控制評價試行辦法》、《城市商業銀行監管與發展綱要》、《股份制商業銀行風險評級體系（暫行）》、《商業銀行授信業務盡職指引》、《關於加強社會公眾股股東權益保護的若干規定》等。

第三是為規範金融創新，促進行業發展而制定的法規或規範性文件，如《關於推進證券業創新活動有關問題的通知》、《關於首次公開發行股票試行詢價制度若干問題的通知》、《商業銀行次級債券發行管理辦法》、《保險公司次級定期債務管理暫行辦法》、《證券公司股票質押貸款管理辦法》、《貨幣市場基金管理暫行規定》、《保險機構投資者股票投資管理暫行辦法》等。

二、運用法律手段，實施宏觀調控

本輪宏觀調控是在社會主義市場經濟體制初步建立，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度已經確立，全方位、寬領域、多層次的對外開放格局基本形成的新階段進行的。中央制定的調控措施和採取的調控方式“主要運用了經濟的和法律的手段，輔之以必要的行政手段”，十分注重發揮信貸、投資、價格等方面的經濟手段和法律手段的作用。

運用法律手段來落實宏觀調控政策主要體現在以下兩個方面：

1.中國人民銀行、銀監會、國家發改委等多個部門單獨和（或）聯合發佈了大量的法規及規範性文件，加強宏觀經濟調控和防範金融風險

2004年，國家發改委、中國人民銀行、銀監會聯合下發《關於進一步加強産業政策和信貸政策協調配合控制信貸風險有關問題的通知》，要求採取有效措施，停止對産業政策明確淘汰産品的信貸支援，控制對採用落後工藝、技術裝備項目的貸款，特別是控制信貸資金流入低水準盲目擴張行業；銀監會下發了《關於加強貸款管理，防範新的金融風險的通知》，進行風險預警，部署開展了新增貸款品質等三項業務檢查；針對2004年貨幣信貸投放過快、信貸結構不合理問題，銀監會下發了《關於認真落實國家宏觀調控政策，進一步加強貸款風險管理的通知》，要求從七個方面採取市場和專業性措施，包括強化資本約束、加強資産準確分類和充足撥備、完善管理資訊系統、監控貸款集中度和關聯交易風險、嚴格授信盡職調查和管理、調整資産結構、協調信貸政策與産業政策等，要求銀行業金融機構把宏觀調控同深化自身改革、改善內控與風險管理、調整信貸結構、業務創新和信貸文化建設緊密結合起來，引領和推動銀行業金融機構進行了一系列風險管理制度、方式和手段創新，堅持標本兼治、建設風險管理長效機制。

為加強特定行業的金融調控，銀監會發佈了《商業銀行房地産貸款風險管理指引》，引導商業銀行充分理解和有效識別房地産貸款風險，針對不同類型和不同地區的項目，利用風險管理政策在不同時期採取相應的監控風險措施，設計適當的風險管理方法，並切實關注借款人的償貸能力、償貸意願及信用記錄等直接決定貸款風險的因素；銀監會修改了《汽車貸款管理辦法》，規範和加強汽車貸款業務管理，活躍汽車消費，防範汽車貸款風險，促進汽車消費市場持續健康發展；中國人民銀行發佈了《關於進一步加強房地産信貸業務管理通知》，抓住當時信貸投放最易産生信貸風險和最易形成不良貸款的環節，提出了七個方面的明確要求。

2.配合宏觀調控，採取有效措施，依法查處違規違法案件

除了頒布對相關行業進行金融調控的規範性文件外，為配合國家宏觀調控，引導和督促金融機構優化貸款投向，防範金融風險，銀監會及其派出機構在2004年先後組織開展了四次大規模的檢查活動，主要對一些熱點行業的貸款進行了專項檢查。這對於引導商業銀行加強信貸政策與産業政策的協調配合起到了重要作用。同時，結合我國銀行業金融機構的風險特點，圍繞各類機構的業務經營、風險狀況、公司治理及內部控制開展了一系列現場檢查，加大了現場檢查力度，提高了檢查效率。對在建和擬建項目固定資産貸款予以全面清理，與相關部門配合，依法查處了常州鐵本、寧波建龍等違規貸款案件。

通過依法進行金融宏觀調控，有效遏制了投資增長及信貸增速過快勢頭，確保了國民經濟仍保持較穩定增長，未出現大的起落。

三、打擊金融違法犯罪，整頓金融秩序

2004年是金融違法犯罪發生較為頻繁的一年，也是國家對金融犯罪打擊力度較大的一年。在這一年裏，先後有常州鐵本事件、南海華光騙貸案、孫宏偉詐騙貸款案、上海農凱集團周正毅操縱證券股票價格案、“德隆係”案件、錦州交行與錦州法院聯手作假案、王小石倒賣發審委委員名單事件以及由銀監會查處的兩起國有商業銀行重大票據詐騙案件等一系列的重大金融違法犯罪案件得到及時的披露和查處。這一方面體現了中國政府在懲治金融違法犯罪方面的決心和透明度，另一方面也反映出我們在打擊金融違法犯罪方面所面臨的嚴峻形勢。

在打擊金融領域違法犯罪，整頓金融秩序方面，2004年呈現出以下四個特點：

1.金融大案、要案頻出，並形成金融領域多個行業的交叉犯罪

通過分析在2004年披露的一些金融案件，我們發現，一些大案、要案的違法犯罪事實主要集中在2002年以前發生，而隨著中國金融體制改革的不斷深化，金融監管機關監管力量的充實、監管措施的日益完善和政府外部審計作用的提高，打擊金融違法犯罪案件的力度進一步加強，這些案件在2004年得以暴露和查處。這是2004年金融違法犯罪大案的一個特點。而且，在2004年的金融違法犯罪案件中，往往一個案件涉及的金額就非常巨大，給金融機構造成的損失也非常嚴重。例如，在南海華光以及孫宏偉詐騙貸款案中，涉案金額幾十億元，造成的損失數億元。

同時，金融違法犯罪案件複雜程度也在不斷加劇，往往一個案件涉及多家金融機構和多個地區，形成銀行、證券、信託等金融領域多個行業的交叉犯罪。在銀監會查處的兩起國有商業銀行重大票據詐騙案件中，涉及到了河南、廣東、貴州三省的多個城市，以及工商銀行、農業銀行、建設銀行共5家分支機構。詐騙分子以金錢收買銀行工作人員，利用商業承兌匯票回購和貼現方式等多種方式騙取銀行資金2.58億元。在“德隆係”案件中，“德隆係”公司涉嫌侵佔、挪用上市公司和關聯公司資金、上市公司違規擔保、非法操縱股價、挪用客戶保證金、違規挪用信託財産等各項違法犯罪行為，涉及領域包括銀行、證券、信託等，案件複雜程度遠遠超過一般金融違法犯罪活動。

2.金融監管機關稽查和打擊力度大大加強

2004年，金融監管機關加大了稽查力度，通過各種方式查處了大量金融違法犯罪案件，有效地凈化了市場秩序。以銀監會為例，在現場檢查中，銀監會依法取消各類機構高級管理人員任職資格244人；在銀監會建議下，各類銀行機構實際處分違規人員4294人，比上年增加1974人；通過現場檢查去年共發現案件數量274件，涉案金額15.1億元，涉案人員479人。對上述涉案人員已採取了移送司法機關等處理措施。

另外，2004年證監會全年辦理境內證券期貨違法違規案件88件，其中結案67件，移送司法機關23件，其中包括“德隆係”案件等非常重大、複雜的案件。

3.反洗錢成為打擊金融違法犯罪的一項重要工作

洗錢犯罪的隱蔽性、流動性、多發性、國際性和複雜性，決定了反洗錢是我國政府的一項重要戰略任務。做好反洗錢工作是維護我國社會主義市場經濟秩序和廣大人民群眾根本利益的需要，是加快我國金融業對外開放、推進我國銀行業國際化的必要步驟，同時也是維護金融機構誠信及金融穩定的需要。反洗錢工作在嚴厲打擊經濟犯罪和遏制其他嚴重刑事犯罪中將起到重要作用。

鋻於反洗錢工作的重要性，《刑法》第191條規定了洗錢罪；2004年實施的《中國人民銀行法》把反洗錢的職責賦予了中國人民銀行；中國人民銀行專門成立反洗錢局，發佈了《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》、《金融機構反洗錢規定》和《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》等行政規章。

2004年1～6月，外匯管理部門發現並向公安部門移送的洗錢犯罪線索達330多件，涉案金額10多億美元。從2004年4月份開始，公安部和人民銀行、國家外匯管理局等部門共同開展了為期8個月的打擊洗錢犯罪專項行動，取得了明顯的效果。國家外匯管理局浙江省分局會同當地公安部門偵破了“8·27”境外賭資洗錢案。這起案件的破獲創造了兩個全國第一：全國第一起利用大額和可疑外匯資金交易報告數據破獲的大案；外匯局系統對單個自然人行政處罰金額全國第一。

雖然在開展反洗錢工作的第一個完整年度裏，無論是反洗錢立法還是反洗錢實踐均取得了不錯的成績，但我們仍應清楚地看到，我國反洗錢法制體系建設仍然不夠。為了依法保障和促進反洗錢工作，我國的反洗錢法律效力層次應得到提升，如應儘快出臺《反洗錢法》，修訂《刑法》關於“洗錢罪”的規定，彌補立法上的空白，在條法的表述上體現統一性、前瞻性和可操作性；在《中國人民銀行法》等金融核心法律中確立人民銀行對反洗錢工作的組織、指導地位，賦予其相應的執法、協調職能，以立法的形式，明確各相關執行機構的權利和義務；制定專門的反洗錢法規，為中國金融業反洗錢行動提供堅實的法律保障，爭取建立以《反洗錢法》為核心，以配套的金融反洗錢法規為補充的多層次反洗錢法律法規體系。

4.政府審計機關的作用進一步凸現

2004年，中國掀起了一場“審計風暴”，金融機構，特別是國有商業銀行和金融資産管理公司成為審計重點。通過審計，一些重大金融違法犯罪案件得以發現和迅速查處。

2004年11月1日，國家審計署正式公佈《中國工商銀行2002年度資産負債損益審計結果》。通過審計查出了工商銀行一些分支機構違規發放貸款、違規辦理票據承兌和貼現等問題，還查出各類涉嫌違法犯罪案件線索30起，涉案金額69億元。

另外，作為金融領域審計重點，華融、長城、東方、信達四大國有資産管理公司，被審計機關查出鉅額資金問題，涉案資金達67億元，發現案件線索38件。

四、加強對金融企業客戶利益的保護

2004年，金融各領域都不同程度地加強了對金融客戶利益的保護。

在銀行業，出臺了《銀行貸款損失準備計提指引》、《商業銀行資本充足率管理辦法》、《商業銀行授信業務盡職指引》、《商業銀行內部控制評價試行辦法》等一系列的規章，主要是從對銀行機構進行審慎監管，加強風險控制的角度來體現對銀行客戶利益的保護。

在證券業，2004年對證券投資者利益保護的力度最大，主要表現為：（1）證監會發佈了《關於加強社會公眾股股東權益保護的若干規定》，從五個方面加強了對社會公眾股股東權益的保護：一是試行公司重大事項社會公眾股股東表決制度；二是完善獨立董事制度，充分發揮獨立董事的作用；三是加強投資者關係管理，提高上市公司資訊披露品質；四是上市公司應實施積極的利潤分配辦法；五是加強對上市公司和高級管理人員的監督。（2）證監會發佈了《上市公司股東大會網路投票工作指引（試行）》，方便了社會公眾股股東投票以行使股東大會表決權，將社會公眾股股東表決機制落到實處。（3）證監會發佈了《關於規範上市公司實際控制權轉移行為有關問題的通知》，進一步規範上市公司實際控制權轉移行為，保護上市公司和中小投資者的權益。（4）中國人民銀行、財政部、銀監會、證監會聯合發佈《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》，規定金融機構如遇風險，國家對儲蓄存款和客戶證券交易結算資金將實行全額收購政策，切實保護了中、小投資者的利益。（5）證監會與國資委聯合推出“以股抵債”試點，使大股東侵佔小股東利益的問題得到了一定程度的遏制。（6）在司法實踐領域，銀廣夏和大慶聯誼等一大批涉證券民事賠償案件得以受理和判決，證券投資者得到了相應賠償。（7）證監會積極處置了10家高風險證券公司：對南方證券實行了行政接管；委託有關資産管理機構對德隆、恒信、中富、閩發、漢唐等高風險證券公司實施了託管經營；積極支援、配合人民銀行和地方政府處置遼寧證券；順利完成了佳木斯證券、雲南證券和海南證券的風險處置。通過處置這些高風險證券公司，穩定了投資者情緒，保障了投資者利益。

在保險行業，中國保監會發佈了《保險保障基金管理辦法》，就保險保障基金的繳納、管理和監督、使用及違反的法律責任等作了詳細規定。根據《保險保障基金管理辦法》，當保險公司被撤銷或被宣告破産，其清算財産不足以償付保單責任時，保險保障基金按照比例補償限額與絕對數補償限額相結合的方式對保單持有人或保單受讓公司進行救濟，從而有效地保護了保單持有人的利益。並且，中國保監會在2004年下發了《關於嚴禁協助境外保險公司推銷地下保單有關問題的通知》，嚴禁境內壽險公司及其代理人為境外保險公司非法銷售保單。為了加大打擊力度，中國保監會還與公安部聯合發佈了《關於嚴厲打擊非法銷售境外保單活動的通知》，對打擊地下保單活動進行了積極部署。

在信託行業，2004年內一些惡性違規、違法案件頻頻發生，如慶泰信託違規挪用客戶資金，愛建信託劉順新案、金新乳品信託計劃兌付危機等。針對這些違規、違法案件暴露出來的問題，銀監會2004年下半年集中出臺了若干後補性約束性規範。通過這些規範的發佈，銀監會對信託公司的資訊披露、資金管理、賬戶管理、關聯交易、風險揭示等作出了一系列規定，正式拉開了加強對投資人保護的序幕。

五、強化金融監管力度，控制防範金融風險

2004年，金融監管機構採取有力措施，強化監管力度，有效地控制和防範了金融風險。

1.加大專項檢查和現場檢查的監管力度

根據國務院的統一部署，2004年銀監會主要對鋼鐵、水泥、電解鋁、電石、焦炭、房地産、汽車等行業貸款進行了專項檢查，同時，結合我國銀行業金融機構的風險特點，圍繞各類機構的業務經營、風險狀況、公司治理及內部控制開展了一系列現場檢查。現場檢查的銀行業機構覆蓋率為36%，比上年提高8.2個百分點。

銀監會及其派出機構在2004年先後組織開展了四次大規模的檢查活動，共派出檢查組16700次，對我國政策性銀行、國有商業銀行、資産管理公司、股份制商業銀行、城市商業銀行、外資銀行、城鄉信用社、非銀行金融機構和郵政儲匯局等進行了檢查。

通過專項檢查和現場檢查，提高了監管效果。銀監會全年共查出違規金額5840億元，比上年增加4072億元；提出整改意見58247條，比上年增加21847條。有效防範和化解了各類金融風險，為切實保護廣大存款人和金融消費者利益，保證宏觀調控的順利實施和維護金融穩定發揮了重要作用。

2.充實一線監管力量，發揮派出機構的主力軍作用

2004年，銀監會所轄各省銀監局均組建到位，開始了各項監管工作，並且在轄區內組織開展對特定行業貸款的專項檢查、現場檢查和打擊違法違規活動，有效地落實國家宏觀調控政策。

2004年，按照《派出機構監管工作職責》的要求，證監會全系統在落實轄區責任制上取得明顯成效，監管工作的主動性、有效性進一步增強。各派出機構完成了對465家上市公司的現場檢查，對28家存在重大違規行為的上市公司進行了立案稽查；針對非法證券期貨經營活動有所抬頭情況，各派出機構配合地方政府和有關部門，嚴厲打擊非法證券期貨經營活動，取得了積極成效；對近千家擬上市公司的輔導工作進行了監管，對上市公司再融資認真出具監管意見；對證券公司、基金管理公司和期貨公司的轄區一線監管不斷加強。

經過2004年的努力，各金融監管機構的派出機構的主力軍作用切實得到了有效發揮，派出機構的工作品質對監管工作的整體效果産生重大影響。

3.確立各金融監管機構的監管分工原則

2004年，在“分業監管、職責明確、合作有序、規則透明、講求實效”的金融監管分工原則下，金融監管機構有條不紊地展開工作。2004年6月銀監會、證監會、保監會召開首次聯席會議，決定建立金融監管方面的協調合作機制，實現資訊共用，促進金融創新，加強金融監管，防範金融風險，保障金融業健康發展。會議討論通過了《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》，明確了三者職責的分工：銀監會負責統一監管全國銀行、金融資産管理公司、信託投資公司及其他存款類金融機構；證監會依法對全國證券、期貨市場實行集中統一監管；保監會則統一監管全國保險市場，維護保險業的合法、穩健運作。同時，建立“監管聯席會議機制”。會議成員由三方機構的主席組成，每季度召開一次例會，討論和協調有關金融監管的重要事項、已出臺政策的市場反映和效果評估以及其他需要協商、通報和交流的事項。任何一方認為有必要討論應對緊急情況時，都可以隨時提出召開會議。

三家監管機構的協調配合，避免了監管真空和重復監管，提高了監管效率，鼓勵了金融創新，確保了所有金融機構及其從事的金融業務都能得到持續有效的監管，從而使金融業能夠穩健運作和健康發展。

4.密切金融監管機構與其他部委及司法機關的配合與協作

一方面，各監管部門與其他部委和司法機關密切配合，共同制定了大量的規章、規範性文件及司法解釋。例如，就解決證券公司清理規範過程中的資金週轉問題，證監會會同人民銀行制定並頒布了《證券公司專項週轉貸款暫行辦法》；就解決司法機關凍結、扣劃證券公司客戶交易結算資金和清算備付金的問題，協調最高人民法院出臺了《最高人民法院關於凍結、扣劃證券交易結算資金等問題的通知》。

另一方面，在查處金融違法犯罪方面，各監管機關都加強了與其他部委、司法機關和地方政府的配合力度，嚴厲打擊跨行業、跨地區金融犯罪活動。

六、完善金融機構公司治理結構

完善公司治理結構一直是金融機構改革的重點。2004年，為防範和化解風險，規範證券公司行為，《證券公司治理準則（試行）》正式實施，為證券公司完善治理結構，建立現代金融企業制度提供了法律規範；國有保險經營機構股份制改造已經告一段落，中國人壽及中國財險已實現在海外成功上市；國有商業銀行進一步完善公司治理結構，加快股份制改造及上市步伐。

根據《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中關於"實現投資主體多元化，使股份製成為公有制的主要實現形式"的要求，我國銀行業監管機構積極支援市場經濟體制改革和發展，將股份制商業銀行作為我國銀行業未來發展的主要方向。

2004年1月6日，國務院正式對外公佈了中國銀行和中國建設銀行的股份制改造方案。同時，針對兩家試點銀行的財務狀況，國務院決定動用４５０億美元國家外匯儲備等為其補充資本金。自此，國有商業銀行股份制改造的序幕正式拉開。根據國務院公佈的方案，中國人民銀行主要負責財務問題，銀監會主要負責國有商業銀行的公司治理結構問題，證監會則負責上市問題，而國務院也專門成立了兩個相關部門，即國有商業銀行綜合改革領導小組和國有商業銀行綜合改革專題領導小組。銀監會在3月發佈了《關於中國銀行、中國建設銀行公司治理改革與監管指引》，提出兩家試點銀行股份制改革的總目標。根據銀監會的佈置，中行和建行所有權改革包括重組、上市等六個程式，最終政府將減少所持有的股份。析言之，第一是處理不良貸款；第二是重組這兩家銀行，使之成為非國有獨資的股份有限公司；第三是吸引國內外的戰略投資者投資入股；第四是公開上市；第五是改變激勵機制；最後，政府逐步讓出股份，收回投資。

2004年8月26日、9月20日，中國銀行股份有限公司和中國建設銀行股份有限公司分別宣告成立。兩家銀行都著重從公司治理結構上進行改造，努力實現從對政府有較強依賴性的國有商業銀行向真正面向市場的現代商業銀行轉變。股份制改造完成後，兩行的財務狀況明顯改善，管理水準也有所提高，為下一步引進戰略投資者和上市奠定了基礎。目前，除中國銀行和中國建設銀行兩家國有銀行外，交通銀行也已基本完成資産重組並引入匯豐銀行作為戰略投資者（持股比例19.9％）；另外，某些城市商業銀行，如南京市商業銀行、北京市商業銀行（現已更名為北京銀行）等，也已完成或正在積極著手進行資産重組和引進戰略投資者的工作。

我們欣喜地看到，包括交通銀行在內的國有商業銀行在股份制改造的推動下，已經開始在內部經營和管理的不少方面採取措施，如優化組織體系，再造業務流程，推行管理會計，取消行政級別，對高管人員實行公開競聘，完善激勵約束制度，健全風險管理體系和手段，強化資本對資産擴張的約束，更加注重經濟核算和股東回報，等等。這些無疑都是積極的信號，也預示著一個良好的開端。但是，我們也要清醒地看到，兩家銀行的試點工作取得的成果是初步的、階段性的，股份制改革的道路還十分艱辛。我們應充分認識到這一目標的艱巨性、複雜性和長期性，把公司治理提高到一個新水準，實現我國國有商業銀行改革的歷史性跨越。

七、全面推進依法行政，改革行政審批制度

2004年，《行政許可法》正式生效，這是行政法治進程中非常重要的一個里程碑。作為金融領域的主管部門，銀監會、證監會和保監會大力貫徹落實《行政許可法》，著力進行行政審批制度的改革。

2004年，依照國務院行政審批制度改革工作領導小組的統一要求，配合《行政許可法》的實施，銀監會對現有行政許可項目進行了全面清理。銀監會共有59項行政許可項目，取消8項行政許可項目，保留51項行政許可項目。為了規範銀監會及其派出機構的行政處罰行為，維護銀行業秩序，保護銀行業金融機構、其他單位和個人的合法權益，並防止和糾正違法或者不當具體行政行為，保障和監督銀監會及其派出機構依法行使職權，銀監會還制定實施了《中國銀行業監督管理委員會行政處罰辦法》及《中國銀行業監督管理委員會行政復議辦法》。

自2004年5月19日國務院《關於第三批取消和調整行政審批項目的決定》發佈之日起，中國證監會發出《關於取消第三批行政審批項目的通告》，取消了42項行政審批項目，同時發佈了《關於第三批行政審批項目取消後的後續監管和銜接工作的通知》。此外，為進一步規範證監會及其派出機構實施行政許可的行為，完善證券期貨行政許可實施程式制度，證監會還制定發佈了《中國證監會行政許可實施程式規定（試行）》、《中國證監會行政許可執法監督暫行規定》、《關於貫徹落實<全面推進依法行政實施綱要>的實施意見》，組建了專門的行政許可受理機構，集中統一受理工作。

為貫徹依法行政，保監會下發了《關於保留的行政許可項目的通知》，將中國保監會依法實施的49個行政許可項目予以公佈，發佈了《中國保監會行政許可事項實施規程》，明確行政許可的條件、程式、應提交材料、時限等內容。為規範中國保險監督管理委員會（以下簡稱中國保監會）及中國保監會派出機構（以下簡稱派出機構）行政許可的實施，提高保險監管效率，維護公民、保險機構、其他法人和組織的合法權益，保監會制定併發布了《中國保險監督管理委員會行政許可實施辦法》。

八、小結與展望

簡言之，2004年是銀行業的風險控制年，是證券業的改革創新年，是保險業的轉型調整年，是信託業的監管規範年。回顧2004年，我們在健全和完善金融法制、以法律手段落實宏觀調控政策、打擊金融違法犯罪、保護金融企業客戶利益、加強風險監管、改善金融機構公司治理結構、改革行政審批制度等各項工作中均取得了顯著成效，金融法治運作狀況良好。但是，我們仍然應該清醒地認識到，中國金融法治建設的道路還很漫長，圍繞著規範與發展這一主題，在2005年及今後更長一段時期內，下列問題需要我們著力加以解決：

在2004年11月20-21日于柏林召開的“20國集團財長和中央銀行行長會議”上，20國集團發佈了《關於金融部門制度建設》一文，總結了成員國家對“金融部門制度建設”中優先應注意的因素的共識。在若干因素中，20國集團首先強調了完善的法律框架對金融部門制度建設的重要意義。目前，雖然我國基本金融法律體系已經建成，但仍有大量的法律、法規亟待制定和完善，其中包括加速修改《公司法》、《證券法》、《保險法》等金融基本法；儘快制定《破産法》、《信託業法》、《金融控股公司法》及其相關配套法律，如《金融機構破産條例》、《信託公司財産信託管理辦法》、《信託財産登記辦法》、《資産證券化管理辦法》等。

在加強金融監管方面，我們應改革監管方式，實現機構型監管向功能性監管的轉變；整合資源，提高打擊金融違法犯罪，懲治金融腐敗的效率和力度；適應金融混業發展的新形勢，有必要建立金融監管協調合作機制，建立一個高於一般部委規格的金融協調委員會，負責制定金融業監管的有關政策，確定金融體系的重大問題和發展趨勢，加強對金融控股公司的監管；進一步發揮行業協會的自律監管作用。

在保護金融企業客戶利益方面，應逐漸放開對涉證券民事賠償案件的受理限制，強化對損害金融企業客戶利益的司法救濟；加強金融機構資訊披露的深度和廣度；避免過多地採用行政手段介入金融機構的重組、接管和破産，強調以法律手段來處理金融機構的破産、接管問題；完善金融機構的公司治理結構，依法穩妥推進國有商業銀行的股改及上市工作。（胡濱）