（節選）
經濟適用房是我國住房體制改革的階段性産物，在其産生之時就被賦予了住房供應體系的主體地位。經濟適應房政策推出五年多來，在中央有關部門的積極推動下，各地採取了多種形式，組織經濟適用房建設，但進展情況卻大有不同。始終堅持者有之，執行中消極應對者有之，明確放棄者也有之。隨著經濟的發展、體制改革的深入和住房市場的變化，對經濟適用房的認識也在深化。
一 經濟適用房政策出臺背景
1949年新中國建立之初，曾有過“經濟住宅”的提法，但這种經濟住宅所具有的純粹是經濟學的和市場的含義。當時有的學者認為，美觀、實用和堅固是住宅商品的三大要件，而房地産開發商要提供經濟住宅就是要在成本造價盡可能低的情況下兼顧這三個方面。所謂經濟住宅者，即以最低廉之價值，而得最合實用最堅固最美觀之住宅。”很明顯，這裡的“經濟住宅”，是指開發商按市場要求為收入較低的社會階層提供的切合需要的住房商品，是住房市場細分和目標市場定位的範疇，並不帶任何住房公共政策和社會保障的內容。
在我國經濟改革初期，鄧小平同志就針對城鎮居民住房難問題提出了允許居民自建住房及有關商品化改革設想。不過，在當時的情況下，由於經濟發展水準、居民收入水準及承受能力、經濟體制改革的進程安排等方面的制約，住房體制一時還不具備商品化、市場化的條件。1991年國務院發出《關於繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》，提出要“大力發展經濟適用的商品房，優先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”。在這裡，我們可以第一次看到與現在的“經濟適用房”相似的字眼，但是這裡所提到的“經濟適用的商品房”仍純粹是商品房的範疇，與後來的“經濟適用房”仍有根本的不同。
1994年7月在總結前期經驗教訓的基礎上，國務院發出《關於深化城鎮住房制度改革的決定》，確定了“建立與社會主義市場經濟體制相適應的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化”的住房制度改革目標，並且提出了以建立住房公積金制度為主，輔以提租和售房等改革措施。這個決定完善和規範了房改政策，基本上解決了存量住房改革的原則，為全面建立城鎮住房新體制奠定了基礎。但《決定》只是提出了住房商品化、社會化的改革目標。還沒有提出經濟適用房問題。1995年我國開始實行安居工程，與後來的經濟適用房有很大相似性，可以認為是經濟適用房的前身。但是這項政策實際上主要是從當時的宏觀調控需要出發的，即通過擴大民用住宅建設規模達到消費積壓鋼材，而主要不是從住房體制改革的需要出發的。
1998年國務院發出了《關於進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號），這是我國住房體制改革的綱領性文件。該《通知》一方面以住房商品化、社會化為目標，決定停止住房實物分配;另一方面根據當時居民經濟承受能力和心理承受能力的現實決定建立以經濟適用房為主體的多次層的住房供應體系,即高收入者購買或租賃市場價商品住房，中低收入者購買經濟適用住房，最低收入者租用政府或單位提供的廉租住房。經濟適用房建設用地實行行政劃撥，政府扶持，以保本微利為原則，向中低收入家庭出售。個人購買微利價的經濟適用房需要進行申請，經過批准後購買。根據國務院《通知》精神，建設部、國家計委、國土資源部、中國人民銀行等相關部門當年相繼聯合下發了《關於大力發展經濟適用住房的若干意見》、《關於進一步加快經濟適用住房建設有關問題的通知》《經濟適用房住房開發貸款管理暫行規定》、《住房公積金管理條例》等規範性文件，明確了經濟適用房建設的土地政策、貨幣信貸政策、稅收政策、價格政策和房改政策。此後，各地陸續出臺了關於經濟適用住房的建設和銷售管理辦法，經濟適用房正式成為我國住房供應體系中的一個重要組成部分。
對於我國的經濟適用房制度，有的學者在這種制度剛建立之初就曾十分正確地指出：“經濟適用房作為現階段的國家住房建設政策，旨在通過某種政策傾斜，來達到擴大住房供給、調節房地産投資結構和啟動市場有效需求的目的。它是基於我國目前特殊的房地産市場和住房市場發展階段的一種政策選擇。”應當説，這種看法是富有真知灼見的。但是，從我們以上的回顧中可以看出，經濟適用房的産生，其意義並非只在於調節投資結構和啟動市場有效需求，而是始終具有改革與發展的雙重目的。改革以來,特別是上個世紀最後十年政府方針政策的變化和調整更是清楚地表明：改革的目標是實現住房分配的商品化、社會化，而經濟適用房政策的推出正是在特定的條件下為了實現這一目標而採取的措施。經濟適用房政策的推出是為改革和發展服務的，它並沒有改變我國住房商品化、社會化這一改革目標。
經濟適用房政策推出以來，圍繞它的爭論實際上一直沒有停止過。指責者稱其在生産環節上導致雙軌制和不公平競爭,在銷售環節上形成了劫貧濟富，沒有達到扶助低等收入者的目的。而擁護者則稱頌其優化了投資結構、增加了住房有效供給、給中低收入者帶來了利益，因此“愛你沒商量”。這種認識上的差異實際上由經濟適用房政策導致的兩方面結果所決定的。
二 經濟適用房政策的正效益
第一，在政府計劃的安排下，經濟適用房大量入市從整體上平抑了住房價格。北京市是全國經濟適用房建設規模最大的城市，其經濟適用房對住房市場價格影響表現也較為突出。北京市經濟適用房建設始於1998年10月，以“政府組織、政策支援、企業實施”為特點。享受的優惠政策包括：建設用地優先劃撥，免收土地出讓金；開發貸款優先發放；減免21項行政事業性收費等。在這裡，政府對經濟適用房開發成本的控制即免收土地出讓金和減免21項稅費，以及對開發商利潤率3％的控制，為降低經濟適房的價格開闢了空間。從實際價格的比較來看，大多數經濟適用房與相同地段、相近檔次的商品住房市場價格相比，單價絕對差在500～1000元／平方米左右，相對差大致在15％～30％之間。如果考慮到經濟適用房大多建設在遠郊區外，而商品房大都集中在市區這一現實，前期大多數經濟適用房的價格實際上相當於商品房價格的1/2～1/3左右。正是這種現實的存在，使人們公認經濟適用房是近年來帶動京城房價下降的主要因素。
第二，經濟適用房政策的實施，使眾多中低收入者圓了多年的住房夢。1998年我國決定終結舊住房體制之時，大多數居民尚沒有足夠的財力購買的商品房。當時的商品房市場只面向極少數高收入者，市內售價5000元以下的商品房基本是空白。自1998年以來，經濟適用房的建設規模一直在迅速擴大。以北京市為例，截止到2002年包括新開工的經濟適用房項目數已達到32個，遍佈從二環到五環的各個方位，總建築面積達300萬平方米，2003年，經濟適用房“井噴上市”，售價多在3000元左右，可以説是填補了低價商品房的空白。2000年北京居民家庭平均收入2.5萬元左右，按3000元/平方米，購買一套80平方米的經濟適用住房其房價收入比也還在1：10以上。按照長期以來流行的房價收入比應在1：3～1：6的標準來衡量，這樣的房價仍嫌偏高，但它已被多數北京居民所容忍。
第三，經濟適用房政策的實施推動了我國住房體制改革和轉軌。經濟適用房政策的推出和實施，使住房分配平穩地告別舊體制和邁向新體制。1991年的改革和1994年的改革都曾明確住房分配商品化、社會化目標，但進展都不理想。1998年以後，這一目標才得以初步實現並不斷前進。這其中的原因固然是多方面的，但最主要的無疑是缺少建立以經濟適用房供應體制這樣一個不可或缺的改革配套措施。經濟適用房政策，保證了多數人在改革後可以經過努力而“買得起房”。我們認為，關於經濟適用房政策對1998年以來的住房體制改革的推動作用，無論怎樣強調也不過高。
三 經濟適用房政策實施中的問題
然而，在承認經濟適用房具有這些效益的同時，也應該根據條件的變化而思考,經濟適用房除了具這積極的一面外，是不是還存在著需要改進的缺陷？如果當初還不成熟的市場存在滿足中低收入家庭住房需求上的空白，這種空白會一直不被填補。經濟適用房體現了社會保障原則，但它是否是我國今後較長時期裏住房保障的最佳形式？經濟適用房有力地推進了住房體制改革和轉軌，但這種配套措施是否應長期延續下去，它本身是否會成為需要改革的對象？
如果説這些都是較深層次的問題的話，那麼，經濟適用房的下列缺陷卻是現存的。
第一,經濟適用房體制的運作實際上是以財政補貼為前提的。而無論是“以經濟適用房為主的住房供應體系”，還是佔城鎮人口絕大多數的“中低收入者”受惠者範圍，都決定了補貼的範圍過於寬泛。以北京市為例，經濟適用房的銷售對象為年收入為0.5～6萬元的家庭，其上限明顯過高，完全可以納入商品房的供給範圍內，而下限則過低，低於最低收入保障線，買不起經濟適用房。在如此寬泛的供應範圍內，開發商事實上存在著把銷售目標定位在中等收入偏高家庭上的可能性，這導致了兩方面的後果：其一，財政補貼部分地落到了收入較高者身上，降低了稀缺的補貼資源使用效率，不符合建設經濟適用房的目的和財政補貼的支付原則。第二，對於商品房市場而言，財政補貼利益不當接受者的存在導致了“擠出效應”，不利於商品房市場的健康發展。
第二,政策的調控成本高，政府調節市場效率低。為了使政策優惠能切實落實到中低收入階層身上，就需要從承建者開發商到消費者建立嚴格的進入門檻，控制經濟適用房的受益面，避免不當受益。這要求政府將調控的範圍擴大到審查承建商資信、鑒別居民家庭收入層次、監督經濟適用房的流通和分配等全程全方位。顯然，這偏離了政府正常的職能，也不利於市場機制的正常運作。在實際管理工作中，也有人認為,經濟適用房建設是以減免稅費和土地出讓金為前提的，從長期看，市場住房供給的絕大部分不可能長期依賴於此。經濟適用房的建設屬於半政府、半企業行為，形成與一般商品房相區別的兩種體制，長期實行容易形成不公平競爭。
第三,經濟適用房政策作為一種過渡性的安排，與改革的長遠目標並不一致。在推出這項政策時，相對於原住房實物性分配而言，經濟適用房儘管帶有行政色彩，但本質上可以算做是一種商品房，因而這是一種本質的改革。而相對於住房分配商品化、社會化改革目標而言，經濟適用房只能是一種過渡措施。這是因為，按照當時的收入水準劃分，商品房、經濟適用房和廉租房的住房供應體系覆蓋的人口範圍大約是15%、80%和5%。而如果將80%的中低收入者和5%的最低收入者都納入社會保障的範圍，無疑是與改革目標相矛盾的。在住房商品化、社會化體制下，應該是95%的住房需求由市場解決，5%的住房需求通過社會保障政策來解決，而不是相反。從另一方面看，假如經濟適用房面向80%的城鎮居民，那麼可以合理地推斷，一般商品房就只能面向15%的少部分人了。由此可以大體推斷，未來住房建設用地的85%要劃撥。這即有悖于住房改革目標，也關閉了城市土地使用制度改革的出路，結果只能重回計劃經濟的老路。顯然，按改革的要求，在較長時期裏把經濟適用房作為我國住房供給的主體是行不通的。
四 經濟適用房制度政策調整方向
住房體制轉軌五年來我國住房市場發生了顯著變化，這些變化使我們有可能重新審視並調整經濟適用房政策。
就經濟發展而言，有兩方面的情況是舉足輕重的。一是隨著經濟的發展，1998～2002年我國城鎮居民儲蓄存款餘額由53407億元增加到86911億元，增長了62.7%。同期城鎮居民家庭每人平均可支配收入從5425元增長到7703元，提高了42%，城鎮居民家庭恩格爾系數則從44.5%下降到37.7%。這幾方面變化都意味著我國城鎮居民對於住房商品的承受能力顯著增強。二是商品房市場情況有了很大的變化。1998年住房體制轉軌時，在住房需求方面，中上等收入者的住房需求突然釋放，而中下等收入者的住房需求則還因住房貨幣化剛起步而未能有效形成；在市場供給方面，面對突然釋放出的巨大市場需求，房地産開發商既無必要，也無動力去滿足低端需求。經過三四年的發展變化，目前高收入者對高檔商品房的累積需求已基本得到滿足，以後的高檔商品房將主要面對新形成的增量需求。2002年以來高檔商品房空置率的上升正是這種狀態的反映。另一方面，隨著中低等收入者購房能力的提高，商品房市場開始向大眾消費者方向變化，中低價位的商品房市場正在形成。可以預測，在兩年左右的時間內，低價商品房與經濟適用房將形成競爭。屆時，不應繼續大規模建設經濟適用房。
在政策層面上，國務院最近發出的《關於促進房地産市場持續健康發展的通知》也為經濟適用房政策的調整留出了空間。在此之前，經濟適用房政策雖然遇到了各種各樣阻力，但有關部門的態度明確，認為經濟適用房是解決中低收入者買房的正確選擇,也是必然選擇,是新舊制度轉換的一個重要手段。並斷言至少在2050年我國基本達到中等發達國家經濟水準之前，經濟適用住房的政策不能改變。在這種指導思想下，有關部門出臺了許多圍堵性質的政策，以期將高收入者排除在銷售對象之外。與此相對照，許多地方則在“不討論”的同時對當地的經濟適用房政策進行了以放為主的調整，甚至以監管成本過高為由而放棄。條條與塊塊的不一致發展到了令人尷尬的境地。國務院的《通知》雖然談到了經濟適用房建設的問題，但沒有繼續堅持以它為住房供應體系主體的提法。比較而言，《通知》更加突出和強調的是“堅持住房市場化的基本方向，不斷完善房地産市場體系，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用”和“完善住房供應政策，調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”。
根據以上分析，可以得出初步判斷：經濟適用房作為我國住房體制改革的階段性的措施，已初步完成了它的歷史使命。在下一步改革中，經濟適用房政策在部分地區還有繼續堅持的必要，但就全局而言，已不再是必須堅持的原則。隨著客觀條件的變化，經濟適用房建設應逐步讓位於商品房。
第一，住房是不動産，不能在全國範圍內自由流動配置，因此經濟適用房建設應當由地方自主決策。地方自主決策有兩種含義：一是今後中央有關部委可以對落後地區進行財力支援，但不再下達具體的經濟適用房投資建設計劃，至於前期有關部委所做的有關經濟適用房的規定，堅持經濟適用房政策的地方仍可以參考。二是各個地方按照本地實際需要自主決定是否安排及安排多少經濟適用房建設。住房社會保障是政府的職責，如果地方決定不再安排經濟適用房建設，它應當採取別的措施達到保障的目的。中央政府雖然不再干預各地住房社會保障的具體事務，但卻要把地方住房保障落實情況作為考察地方工作成績的依據，這樣，地方的自主權是大了，但責任也重了。
第二，房價收入比特別高的地區仍可以安排經濟適用房建設，但建設規模要合理。原則是提倡大多數有能力的居民通過市場尋求解決，而不是依賴經濟適用房。至於經濟適用房覆蓋人口的比例，一般不應超過20%的水準，以不構成對不含補貼的商品房市場的衝擊為限度。
第三，改變經濟適用房的建設方式。一是經濟適用房建設普遍採取招標制，選擇有效率的企業承建，使低收入者真正享受到成本降低的利益。二是改變補貼的方式，改暗補為明補，改“補磚頭”為“補人頭”。具體而言，就是目前改變經濟適用房土地無償劃撥的做法，將土地出讓金按使用年限計算收取年租。住房銷售可以完全放開，不再控制購房資格。同時，在商品房開發中收取的土地出讓金、年租和稅費收入中，提取一定的比例作為專項基金，用於低收入者的住房補貼。這種補貼方式的好處是它可以直接轉化為消費者的福利，而不會轉化為生産者剩餘或效益流失。如果受益者的收入提高到一定的水準，政府可適時停發補貼。這種方式避免了補貼受益的固定化和永久化，既有利於提高政府的調控效率，也有利於提高市場配置資源的效率。
第四，對前期售出的經濟適用房要進行相應的政策調整。如果不做調整，仍將存在補貼受益固定化和永久化的問題。不但對應享住房保障的人來説是不公平的，還在很大程度上損壞了前期所推行的經濟適用房政策的合理性。一般説來，可以參照上一種情況，在適當的時候收取土地年租，同時對購房者按收入情況核定和發放補貼。更一般地，這種方法還可以推廣到房改房的售出上，從而根本改變只要不將住房出售就可以無償使用國有土地的狀況，實現土地使用權市場的並軌——都是有償使用國有土地，區別只在若干年一次繳租還是按年繳租。
（作者單位：中國社會科學院財政與貿易經濟研究所）
中國網 2004年9月8日
