2003年12月31日建設部印發《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》。鋻於2003年諸多關於城市房屋拆遷的大事發生，建設部此舉措無疑具有相當意義。但找來規程一覽，感到還不解渴。

首先談一個目前公眾對於徵地拆遷的理解誤區。有一部分人認為，政府除非出於公共利益的考慮，否則不能擁有土地徵用的許可權。這種説法目前在中國民間甚至部分學術界都佔有一定的份額。但隨著中國城市化進程，一些城市的擴大建設與老城區改造都顯得迫在眉睫———那麼公共利益究竟應該如何界定？一些看似純商業目的的徵地行為是否就和公共利益絲毫不沾邊呢？

事情顯然不是這麼簡單，我們來看看美國是怎麼處理這一問題的。最好的例子莫過於曾經存在的世貿雙塔。原世貿大樓所在地為紐約市著名的電子一條街，有幾百家經營電子産品的商鋪。1962年在紐約市政府的帶領下，紐約港務局開始了對世貿大樓的徵地活動。代表商鋪利益的商人協會對此作出上訴，官司一直打到了美國最高法院。次年，美國最高法院駁回商人協會的上訴，經過一系列複雜的法律賠償程式後，紐約港務局終於得到了世貿大樓的樓址。法院的意見是：該地區毗鄰華爾街和紐約港，乃是美國甚至世界經濟的象徵，世貿大樓的修建將吸引全世界對美國的投資，會給紐約乃至美國帶來更大的繁榮，而這一切是幾百家商鋪所做不到的。法院依據的法律準繩即是著名的“重要空間法”，這個法律制定初期也是為了保證絕對的公共利益項目如國防、高速公路、地鐵、輕軌等，但隨著越來越多的美國城市逐漸老化，改造舊城區成了政府不得不面對的難題，1954年美國最高法院擴大了該法律的權力範圍，允許政府和開發商聯手對舊城區強行徵收並進行改造。而在美國憲法第五修正案中原文説：“Nor shall private property betaken for publicuse，without just compensation”，翻譯是：政府無權徵收個人土地和財産，除非給予合理的賠償。

其實世界上大多數國家在強行拆遷上都感到頭痛。不僅在美國、西歐這樣的發達國家，一些中亞、東歐、拉美甚至俄羅斯這樣的發展中國家更面臨這樣的難題。一方面：政府不可避免地要作出一些它認為出於公共利益考慮的宏觀決定。此時，如果每個社會成員都對政府過分地討價還價，追求無限度的經濟補償，甚至出於個人情感上的考慮(如祖上的房産、鄰里關係因素等)，拒絕配合政府行為的話，那麼效率問題顯然無法達到；另一方面：政府如果濫用職權，損害個體利益，一樣會造成個體對於私有財産的不安全感，甚至造成社會不穩定。而且從長遠的角度看，個體利益與集體利益完全對立，對於社會整體發展並不是好事。

那麼是不是效率和公平的矛盾就無法解決呢？也不是這樣。在國外，雖然沒辦法解決得盡善盡美，但人家的解決方案顯然更加合理。我們來看看大多數國家是怎麼做的。第一，土地徵用被限制在服務公益的目的上。雖然對於“公共利益”的理解可能有所偏差，但公共利益的界定是由法律規定，最終裁決也是由法院來裁決的。第二，賠償的基準儘量達到公正。“公正的賠償”是徵地的賠償基準，所謂“公正的賠償”的根本目標，就是被徵者能夠達到與徵用之前相等的經濟條件。應該既不因為徵地致富，也不因為徵地變窮。第三，當事人程式上的權利，包括得到通知、聽取證詞、上訴等都有法律保障。而在這些權利沒有得到實施之前，徵地方無權強制拆遷。總之，之所以國外能夠較好地解決拆遷雙方當事人的矛盾，就在於他們是在司法過程中來達到一種動態平衡。

我們新出臺的《規程》，在第三條：“市、縣人民政府城市房屋拆遷管理部門負責本行政區域內城市房屋拆遷行政裁決工作。”這一點讓我看不明白。但不管這個城市房屋拆遷管理部門是叫國土房管局還是拆遷辦，它都是一個政府部門。也正因為在絕大多數的徵地拆遷行為中，政府的身份是徵地拆遷當事人中的一員，所以這個從屬於政府的城市房屋拆遷管理部門不具備一個相對獨立、公正的裁決先決條件。通俗地説就是“不能既當運動員，又當裁判員”。

再來看看同是第三條的另外一句：“房屋拆遷管理部門及其工作人員應當按照有關法律、法規規定，依法履行行政裁決職責。”這句話也很讓人疑惑。在我國，根本就沒有專門的土地徵遷法律，即便有一星半點的，還相互矛盾。那麼管理部門按照的“有關法律”又具體指的是什麼呢？

接下來我們又在第十條的第四款中看到“房屋所在地房地産專家評估委員會”這樣一個模糊的賠償標準評價機構。這個所謂的專家評估委員會，由什麼人士組成？什麼人才有資格進入“委員會”？《規程》只字未提。

最後來看看被列為《規程》最大進步的第十八條：“房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷前，應當邀請有關管理部門、拆遷當事人代表以及具有社會公信力的代表等，對行政強制拆遷的依據、程式、補償安置標準的測算依據等內容，進行聽證。”聽證代表為三方，代表四個利益團體：1.政府裁決部門；2.拆遷方(政府在絕大多數拆遷行為中擔當這個角色)；3.被拆遷方；4.社會公信力代表(這個非常有彈性，什麼人有資格作為社會公信力代表？誰説了算？還是有關部門指定？)如果我們把4看作是中立的，那麼作為被拆遷方與其對立面的力量對比很可能就是1比2，而且由於其社會力量和裁決部門及政府不在一個水準線上，形成的差別往往大於1比2———這還僅僅是在社會公信力代表保持中立的狀態下。

現在我們開始了解到，在經過一個很可能並不公正的裁決之後，再舉辦一個同樣可能不公正的聽證，不管你上訴與否，根據《城市房屋拆遷管理條例》中的第十六條和第十七條就可以強行拆除了。這樣難道就是合理的嗎？

現今存在的各種徵地拆遷糾紛，究其本質，並不是被徵遷方個人情感上的因素(諸如祖上所留、鄰里感情等)，而是覺得他們沒有得到“公正的賠償”。那麼解決這一矛盾現今惟一的，也是大多數國家通用的辦法便是：如果徵地拆遷雙方就相關問題達不成協議，便通過司法過程來達到政府利益與個體利益的動態平衡。因為司法具有行政裁決所不具有的透明、公開的特點，也具有行政裁決所欠缺的權威性。而在司法裁決下來之前，應該絕對禁止強制拆遷！要達到這一點，我們目前還欠缺什麼呢？根本的一點就是，我們缺欠一部專門的徵地拆遷法律。我們認為這部法律至少應該包括如下的內容：

1、明確土地徵用的目的，僅允許在服務於公益目的時才可徵地，公益目的原則由輔以司法解釋的一般準則界定或通過實施細則界定。

2、明確規定徵用土地必須給予公正的補償，而且還要詳細規定賠償的具體標準。這一點可以參照其他國家的賠償標準，再結合我國實際情況，做出法律規定的標準。

3、規定徵地的政府機構和政府級別，並對那些企圖超越其行政權力的機構進行懲罰。

4、明確徵地的程式規則。以法律形式規定的程式，才有可能對政府權力有較大的約束。

5、盡可能詳細地規定徵地程式的實施細則，在某些因市場變化而具有不確定性的細則方面，一定要建立制度化的監督機制。

寫這篇文章的時候，聽説起草中的《民法典》準備加入“徵用土地必須給予賠償”的條款。這是一個進步，但出於對未來幾年內房地産熱的持續升溫，以及新《規程》具體操作過程中很可能出現的阻力來看，儘快起草和出臺一部專門的徵地拆遷法律已經迫在眉睫。

只有這樣，那些以生命來捍衛私人財産的悲劇才有可能不再重演！（唐岩）

中國青年報 2004-01-12