■訪談動機

中共十六屆五中全會召開，“十一五”規劃建議獲得通過。在這份具有綱領性意義的規劃建議中，“必須不斷深化改革開放”的原則被著重提出。

那麼，未來五年，中國改革將向何處去？生於斯，長于斯，關注中國，關注改革，我們責無旁貸。

如何理解改革進入“攻堅”階段？盤點進行了27年的中國改革，在與民生密切相關的義務教育、醫療衛生、社會保障等領域，進一步攻堅的阻力來自何方？如何化解這些阻力？怎樣通過制度建設，保證讓全體公民共用改革成果？攻堅階段，公平和效率的兩難關係該如何擺正？如何積極穩妥地推進政治體制改革？改革事業的突破口何在？

攻堅階段重在行政體制改革

新京報：中共十六屆五中全會“十一五規劃建議”提出，我國正處於改革的“攻堅階段”，必須以更大決心推進改革。這裡的“攻堅階段”該怎麼理解？

吳忠民：我想還可以從下面的角度來理解：一是我們所進行的改革是漸進性改革，特點是先易後難，把好改的領域先改完，把難改的方面放在後面改。現在難度比較小的領域差不多都改完了，剩下的都是硬骨頭———硬骨頭也要啃，開弓沒有回頭箭。再一個方面就是公眾對改革的呼聲越來越高，希望在這方面有所突破。所以改革的難度也越來越大。

周天勇：我對攻堅階段的理解有兩個方面：接下來的改革涉及政府部門利益和權力，有的部門不願意放權，反而想強化自己的權力；再一個不願意放棄部門利益，部門利益成了改革的阻力，既得利益者不願意改革。另外，我們過去的改革是政府推進型改革，政府去改國有企業、事業單位，改住房，改農村的聯産承包；現在是改到自己頭上了。自己改自己，手中的權力和利益又捨不得，所以我覺得“攻堅”主要是指政府自身改革的難度。

新京報：改革越來越難，其核心癥結何在？

吳忠民：攻堅階段改革越來越艱難，是因為各種利益群體逐漸形成，其中有的群體對公共政策的影響越來越大。怎麼理順不同利益群體之間的關係，就涉及到很多比較複雜的問題。

新京報：這些問題主要在哪些領域？

吳忠民：首先是國企。

國企的歷史根基很雄厚，而且與不少行政部門有著千絲萬縷的聯繫，所以這樣就增大了改革的難度。過去我們對國企的社會角色認識存在誤區。在我看來，在保障人民基本生計方面，國企還扮演著維護社會穩定的角色，實際上起了很大的社會保障作用。尤其是一些大型國企，既是一個企業，又是一個社區。當然，國企的現行管理制度又有一定的問題，比如相對容易導致腐敗和低效率。但兩害相權取其輕，所以我們要將國企在社會保障、社會穩定方面的意義看得更充分一些。

其次是土地制度。有人認為中國的土地應該走私有化的道路，但我堅持認為不要搞土地私有化。因為一旦搞土地私有化，不能排除出現一股巨大的兼併土地浪潮的可能性，將會有更多的人失去土地，將會有更多的人連最起碼的生活保障都沒有。而在社會保障體系不完善的情況下，對農民而言，土地不僅擔負著生産功能，也擔負著社會保障功能。哪怕種糧食減産，但農民有土地，心裏就踏實，大不了回去種地。

第三是中央政府和地方政府的關係。如果不給地方權力，地方就沒有活力；地方有了權力，再加上利益衝動和為地方企業服務的本能，兩股力量聯合，就很有可能尾大不掉———一旦形成“諸侯社會”，就麻煩大了。所以“十一五”規劃建議中提出“合理界定各級政府的事權，調整與規範中央與地方、地方各級政府的收支關係”。

自由相對充分，平等相對不足

新京報：從1978年中共十一屆三中全會到現在，改革已經進行了27年，怎麼看待前一階段的改革？

吳忠民：總體上看，中國的改革是卓有成效的，這充分證明：第一，改革要讓多數人得益，改革才能深入人心；二是先易後難，暫時回避激烈的矛盾衝突點，比如改革不先從國企開始，不是從政治開始，而是從農村、從經濟這些最薄弱的環節開始，這樣就大大減少了改革過程中可能遇到的阻力。第三，當時的改革是增益性改革，不是所有的群體都介入，而是部分群體介入了改革，所以只要介入改革的人幾乎都是贏家而沒有輸家———農村介入的是大部分農民，城市則是部分國企。

現在就不一樣了，現在的改革是利益調整型改革，這種改革涉及所有群體。所以現在的問題就是，有的群體獲益，有的群體利益受損，而且許多獲益群體往往以受損群體為前提。

新京報：對比改革不同階段，現在的改革有哪些特點？

吳忠民：改革進行到現在，一個基本的特點是人們的自由相對充分，而平等相對不足。這和改革開放之前是不一樣的。改革開放之前，中國實行計劃經濟體制，採用高強度社會動員的辦法讓整個社會初步地、大面積地獲得了平等，因為當時所有的工作、生活資源全部是由國家、單位或者生産大隊、公社壟斷著，個人很少有選擇的餘地，戶口、糧票、布票、油票等把人限制得死死的，想調動工作都很難。

改革開放以後，市場經濟逐漸確立起來，人們的自由和創造性得到了極大的解放。正如溫家寶總理曾在哈佛大學演講時講到的，中國所有這些進步，都得益於改革開放，歸根到底來自於中國人民基於自由的創造。

比如當時農村實行家庭聯産承包責任制，農民獲得了種地的自由，從而讓中國農村社會發生了翻天覆地的變化。當然，這裡的自由是就歷史的縱向發展而言。

新京報：是不是説我們不能滿足於此？

吳忠民：是的。中國正處在這個轉型期，舊的規則體系不再很管用，而新的與市場經濟體制相符合的規則沒有完全系統地確立，在這種狀況下，有些人就把自由表現為一種隨心所欲，不講規則，強勢群體中的一些人，可以憑藉強勢的位置、優勢的資源、無序的競爭，讓原本是基於自由的創造變成了一種基於自由為所欲為的擴張。對於弱勢群體來説，只有選擇對他不公平對待的多種類型的自由。儘管這個階段是不可避免的，但需要我們將這個階段迅速向前推進一步，讓自由和平等協調起來。缺少自由和平等的任何一方，都不可能是一個和諧的社會。

不是要不要改革而是如何改的問題

新京報：改革之初，我們有個口號是“摸著石頭過河”，現在呢？

吳忠民：改革之初非常合理的必然的選擇是“摸著石頭過河”，因為當時經濟總量有限，社會結構相對簡單化；而現在經濟總量巨大，社會越來越複雜，各個群體越來越多，社會越來越多元化，在這種情況下，我們需要對“摸著石頭過河”進行總結。我們已經基本超越了“摸著石頭過河”的階段，現在需要對未來的改革有一個總體的、明晰的思路。事實上，“十一五”規劃建議就是這樣的總體思路的體現。

新京報：近來，關於改革的爭論又重新再起，很多學者認為需要對當前的改革進行反思，你認為呢？

吳忠民：反思是必要的。改革就是不斷總結、不斷創新的過程。現在需要反思的是改革中的基本問題，比如説改革的基本理念是什麼？改革的合理預案和路徑是什麼？現在已經到了改革的攻堅階段，無論是從社會發展的歷史性準備和人們觀念的積累等方面，都具備了這方面能力，也就是説，現在時機已經成熟。

有人認為應該停止改革，我認為現在不是改革應不應該停頓的問題，而是如何改的問題。有一些出現嚴重問題的領域必須停止或改變所謂的改革，但不是所有領域的改革都要停止或改變。只能説在部分範圍內有問題的改革或者亂改或者不成熟的改革必須遏止，掠奪民眾利益的改革必須停止，然後用合理的替代性預案加以解決。一旦停止改革，後果不堪設想。改革實際上退不回去，也無路可退。

共用改革發展成果

新京報：未來的改革，要注意哪些問題？

周天勇：總體而言，就是“十一五”規劃建議所提出的“要讓全體人民享受改革發展成果”。我想有這麼幾點：一是改革要照顧大多數人的利益，改革要給大多數人以福祉，不能損害大多數人的利益。像過去的聯産承包制、住房制度改革實際上給大多數人民帶來了利益。但後來的有些領域的改革卻讓不少人得不到利益甚至損失利益。

二是改革要給廣大人民提供機會公平、能力公平。比如説加大義務教育、公共服務投資，加大公共産品的服務，政府向公共服務型轉變，提高人的素質。尤其是在高考、公務員錄用等各種考試中，一定要給每個人以公平的機會。

三是一些少數部門的利益要進行改革，比如説政府部門的收費等。所以下一階段改革重點是要由生産建設、行政管制、收費罰款型的政府轉變為一個公共服務型的政府，這就涉及一些部門的利益。只有減少這些少數部門的利益，改革才能使更多的人獲得利益。

新京報：我們可以發現，人們對改革和發展有不同感受。人們都希望發展，但有不少人對改革似乎有了一些意見。

吳忠民：本來改革和發展是一回事，現在有不少人對改革似乎有了一些意見，從某個側面説明過去改革與發展出現了某種程度上的背離。這就需要我們反思改革本身是不是存在問題，發展是不是很全面協調的問題。

民生、法治：改革攻堅突破口

新京報：改革不能全面推行，而應該選擇一定的突破口以化解改革阻力。那麼攻堅階段改革的突破口該如何選擇？

吳忠民：中國的改革涉及到方方面面，轉型時期社會極為複雜，千頭萬緒，影響改革

的變數很多，在這樣的情況下，就改革的推進而言，如果選錯改革的突破口，就容易使改革成本過高，事倍功半，而且持續地積累問題，增大以後改革進程的阻力，讓人們對改革失去信心。沒有公眾的認同和支援，改革是很難取得好結果的。

新京報：選擇哪些方面作為改革的突破口較為合適？

吳忠民：我認為，一是民生，一是法治。從發展的角度講，這兩個突破口有助於奠定良好的立足點。

民生狀況改善與否是衡量一個國家發展和改革的基本尺規。反思這幾年的做法，我們常常走入一個誤區：偏重考慮社會成員的承受力，而忽視考慮讓社會成員得到些什麼。改革應該立足於民生，使民眾不斷獲益。重視民生還有一個好處是促進經濟發展。

中國經濟現在一個很突出的問題是內需上不去，中國的消費率已經降到了改革開放以來的最低點，只好過分依靠外貿拉動和投資拉動；外貿拉動和投資拉動都到了改革開放以來的最高點。這説明中國低收入者太多，這當然無法持續有效地拉動內需。

這種狀況如果持續下去就是拉美化的狀況，那種對外依附性的經濟結構就有可能形成。這是非常危險的。

所以現在立足於改善民生狀況，如“十一五規劃建議”所體現的，讓廣大民眾普遍享受到改革發展的成果，就可能有力地擴大內需。

新京報：法治在未來改革中佔有一個怎樣的位置？

吳忠民：重視法治也是有利於發展進程的。它可以讓市場經濟越來越規範化，維護每個公民的基本權利，讓整個發展進程有序化，有助於社會安全運作和穩定。

社會轉型期，影響中國社會穩定的絕大部分因素都集中在與民眾的日常生計直接相關的部門，大部分問題都涉及人的基本權利。重視法治可以讓不同群體的互動有章可循，用法治來排列、左右整個改革的進程安排。

選擇民生和法治作為突破口具有可行性，可以最大限度避免或者減小改革所産生的震蕩，減小改革的成本，有助於讓民眾形成對改革的認同態度，最大限度防止不恰當的利益格局對社會産生的負面效應。至少在現階段，還沒有一個群體敢公然挑戰法律的權威；而且有了法治還有一個好處，是把潛規則都打掉了，最大限度減少潛規則起作用的領域，這樣就減少了暗箱操作、官商勾結、公權私用等腐敗。

沒有公正就沒有持續的效率

新京報：重視民生問題，就涉及社會公平問題，怎麼看這個問題？

吳忠民：可以從兩個層面談社會公平問題：一是基本制度層面的公平，這是和效率不搭界的，比如説憲法的制定、人權的保護等，在涉及到基本制度的設置和安排等方面，必須以公正為基本的和唯一的依據和出發點，一個國家的制度是這個國家基本價值觀的體現。比如説社會保障制度，發達國家都有。不管這些國家爭論今年投資多一些，還是明年出資少一點，都沒有誰説要取消對社會保障方面的財政支出，更沒有誰説要取消社會保障制度。這就説明在基本制度層面，公正是永遠存在的，根本就不存在公正和效率之爭的問題。

二是具體政策層面的公正。這個層面上就涉及到公平和效率的問題。如果在第一個層面考慮效率問題，那是很可怕的。但是在第二個層面，確實存在資金分配的問題。究竟是公正放在前面，還是效率放在前面，這是可以調整的。即便從這個層面，現階段中國也應該更加重視公平，這是因為我們欠債欠得太多，以至於民生問題已經越來越影響社會經濟的穩定發展。

總之，真正的公正必然帶來長期、持續的效率。沒有公正就沒有效率，至少沒有持續、健康的效率。

民生：改革成敗風向標

新京報：前階段有消息説中國醫療衛生體制改革總體上“不成功”，你認為還有哪些領域的改革存在一些問題？

周天勇：醫療衛生體制改革主要是兩個問題：一是國家對醫療衛生、義務教育方面的費用投入是不足的，公共財政對這些方面支出的支援力度還不夠；二是醫療、教育等內部的體制改革是不到位的，富餘人員精簡不下去，這些行業內部的效率比較低，消耗大量的資源，這是藥價、醫療費用、教育費用比較高的原因。

吳忠民：中國在涉及到基本民生等方面的改革，或多或少存在一些問題。主要表現在社會保障、義務教育、公共衛生這三大塊。比如教育，義務教育是最基礎的教育，但嚴格來説，中國目前的義務教育是合作教育，是國家和家庭合作辦的教育。總結一下就是，中國教育領域本該國家拿錢的，國家沒拿或者拿的不夠；不該國家拿錢的則拿了。而教育産業化直接加重了民生問題。還有，在社會保障體系建立方面，發展緩慢。

新京報：在這些表像的背後，是哪些原因？

吳忠民：一是“讓全體公民共用改革發展成果”的理念沒有完全確立起來。再有就是政府的定位。

很多地方政府定位盲目，過分地追求GDP，公共服務型政府的執政理念沒有樹立。

改革之初由於特定的歷史原因可以理解，但改革發展到一定階段，就有必要調整這種定位。

第三就是公共財政投入優先順序顛倒。

第四是過分看重市場化作用，過分看重經濟利益。真正的市場化應該是很平等的，而我們恰恰缺失了這種平等，是不成熟的、片面的市場趨向，而不是規範的市場趨向。其間夾雜了權力尋租、壟斷行業利用其強勢位置獲取非分利益的衝動。

周天勇：在教育、衛生體制改革中，有一些還是要推向市場，有一些就不應該推向市場。哪些應該，哪些不應該，推向市場之後政府該怎樣監管，這是很重要的理論問題。由國家全包下所有的醫療費用顯然不現實，但是國家應該包的部分、不應該包的部分應該明晰。教育領域也是。國家能不能借鑒國際經驗，在這些方面形成社會投入教育醫療等公共服務領域的機制？我覺得這是可以嘗試的。國外不少慈善機構都可以投資于這些領域，但是我們國家現在稅收方面對此還要徵稅，這是需要改進的。

新京報：公共投入的優先順序怎麼安排合適？

吳忠民：這就涉及到公共投資安排的基本職能。其基本職能是滿足民眾最基本的社會需要。公眾的需要是有不同層面的，有最基礎、最重要的，也有次基礎、次重要的，所以結論就是以滿足公眾最基本需要為前提；而基本民生主要包括社會保障、義務教育、公共衛生。而我們國家恰恰在這三個方面顛倒了。我國在基本民生方面的投入佔GDP的比例較低。

但是，有資料顯示，我國的公款用車、公款招待、出國培訓等開支很大，這些投入都是可以適當壓縮的。

新京報：因此，“十一五”規劃建議已經提出要“深化醫療衛生體制改革，合理配置醫療衛生資源，解決群眾看病難看病貴問題”、“深化教育體制改革，強化政府對義務教育的保障責任，鞏固和普及義務教育”，以及“儘快完善社會保障體系”，這些都是對過去改革中出現的問題的校正？

吳忠民：對。

周天勇：下一步要做的是這些領域怎麼改革的問題。對於不同人群，應該制訂分層次、分類別的整體改革設計方案，特別是對低收入人群和貧困人口，對這些人的教育、醫療衛生該怎麼辦，要有一個整體性的方案。

政體改革：積極穩妥，有所作為

新京報：“十一五”規劃建議提出，要“積極穩妥地繼續推進政治體制改革”，你怎麼看？

周天勇：實際上，我們進行的行政管理體制改革、財政稅收體制改革從廣義上講應該算是政治體制改革的一部分。中國的政治體制改革一定要從阻礙經濟發展的政治層面入手。這是中國改革的一個特點，而不能説是就政治體制改革論政治體制改革，這樣的成本太高，而且容易出問題。

從這個層面來看，一個是行政管理體制改革，有三個比較大的特徵：一是行政管制、審批、許可特別多，行政法規不透明等等，許多行政部門都喜歡管事，不喜歡服務，都願意審批，都願意加強自己的權力，我覺得這是影響社會發展的一個重要的政府特徵。第二個特徵是政府收費罰款特別多，幾乎沒有政府部門不收費的，這是相當厲害的。所以從就業和創業來説，就是政府的收費和罰款影響了中國的就業和創業。

所以下一階段行政體制改革將成為中國政治體制改革的重點。而且我們現在不少不合理的規章制度，比如説政府有些部門的自收自支、超收獎勵、罰款指標等等。如果在美國高速公路上超速罰款，罰款單上專門有一句話：此罰款與警察收入無關、與警察局的利益無關。我們有些地方交通警察的罰款與警察的收入是有關係的，所以你會經常看到隨意設點罰款的現象。

再有一個，我們的財政體制現在還不完全是一個公共服務型的財政體制，第一，缺乏人民對它的全面的監督和制約，嚴格來説，要想向公民收費，是必須要經過人民代表大會批准或者同意的。

現在我們的住宅交易要徵收20％的個人所得稅，這麼大的事情必須得經過人大，必須得經過老百姓同意的。現在的情況沒有這樣做。

再一個是在公共服務方面投入比例比較少，行政開支比例太大，這都是需要在下一階段的行政體制改革中做出調整的。只有從財政稅收方面改革才能建立起公共服務型的政府。五中全會所説的行政管理體制改革和財政稅收體制改革等已經涉及這些方面。

吳忠民：説“繼續推進”，表明中國的政治體制改革一直在進行著，也不是説指望用那麼幾年就可以很快結束。我個人的意見是，政治體制改革從兩個方面做起：黨內民主最先開始，然後開展基層民主。中國可以從“科學執政”的角度進行突破。各個國家的情況不一樣，中國選擇這樣的方式可能是比較現實的。科學執政涉及權力的合理配置等，這裡邊本身就有很多空間可以用。

新京報：推進政治體制改革著力點應該在哪些方面？

吳忠民：我建議，一是黨內民主可以在很大程度上向前推進。黨內監督仍然有很大的空間可做，比如紀委系統垂直化領導，改變受現在同級黨委領導的現狀，比如説推廣很多地方已經實行的委員票決制，再比如説財産公佈制度，這樣就可以做很多事情。

二是基層民主。居委會、村委會直接選舉和基層政權直接選舉試驗可以繼續依法推進。儘管很多環節有不少問題，但這畢竟是今後的發展方向，這不是有無的問題，而是如何推進完善的問題。

新京報：如何衡量“改革攻堅戰”的成敗？

吳忠民：我們已經提出了建設和諧社會的目標。

和諧社會最本質的特徵就是社會不同利益群體實現良性互動、互惠互利和社會公平，這也應該是衡量改革攻堅成果的重要標誌。也就是説，改革的攻堅戰將要持續相當長一個時期，貫穿建設和諧社會的始終。什麼時候我們的和諧社會建成了，攻堅戰才能説告一段落了。

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“十一五”主要目標是：在優化結構、提高效益和降低消耗的基礎上，實現2010年每人平均國內生産總值比2000年翻一番；資源利用效率顯著提高，單位國內生産總值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，生態環境惡化趨勢基本遏制，耕地減少過多狀況得到有效控制；形成一批擁有自主智慧財産權和知名品牌、國際競爭力較強的優勢企業；社會主義市場經濟體制比較完善，開放型經濟達到新水準，國際收支基本平衡；普及和鞏固九年義務教育，城鎮就業崗位持續增加，社會保障體系比較健全，貧困人口繼續減少；城鄉居民收入水準和生活品質普遍提高，價格總水準基本穩定，居住、交通、教育、文化、衛生和環境等方面的條件有較大改善；民主法制建設和精神文明建設取得新進展，社會治安和安全生産狀況進一步好轉，構建和諧社會取得新進步。———《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》

中國特色社會主義社會是一個變革的社會，是一個開放的社會，是一個不斷發展和完善的社會。改革開放是決定中國命運的重大決策，要貫穿社會主義社會發展的全過程。只有堅持改革開放，才能不斷激發億萬人民的積極性和創造性，解放和發展生産力，永葆社會主義的生機與活力。———溫家寶在慶祝中華人民共和國成立56週年招待會上的講話

當前，有些領域改革仍處於滯後狀態，有些仍止于表層，有些帶有濃厚的部門色彩，這些為改革的深化造成了障礙。我們要從體制機制上解決制約科學發展的深層次矛盾，建立起有利於增長方式轉變的體制機制，建立起有利於統籌兼顧和協調發展的管理體制。———《“六個必須”對我國經濟社會發展意味著什麼？》（新華社北京10月21日電）

海外媒體對《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》給予高度評價，認為未來5年是“中國發展的黃金時代”……“十一五”要將縮小差距，提高農民等普通百姓的生活水準作為最優先發展的課題。———《從中共中央十一五規劃建議看中國社會的發展前景》（新華網10月12日）