土地是重要的生産要素和資産，土地管理是國家管理職能中重要的內容之一。在市場經濟條件下，土地市場是整個市場體系的重要組成部分。改革以來，中國土地市場發生了重大變化。其交易的市場化越來越受到國內外的關注。本章將對中國土地市場的供需狀況、土地利用方式、土地市場運作規則、仲介服務市場、土地管理方式等與土地交易市場化相關的諸方面，進行深入地分析。

    土地交易市場化的進程回顧

    (一)中國的土地市場管理體制建設

    中國的土地市場化始於20世紀80年代末的土地使用制度改革。從上土地批租、深圳的土地使用權拍賣第一槌到隨後《中華人民共和國憲法》就土地出租、轉讓的修改，標誌著土地供應無償、無限期流動制度的結束，土地開始作為商品走向市場。1986年《土地管理法》的出臺，規定了行政劃撥和有償出讓兩種形式並行的土地使用模式，提出了建立土地市場的初步構想。從1987年開始的十幾年供地革命，出現了三次高潮——第一次是從“七五”末到“八五”期間，第二次是“九五”期間，第三次是進入“十五”以後，尤其是2001年。

    1987年11月，國務院批准確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地使用改革試點。深圳特區在全國各城市中，最早認識到土地的價值。1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一幅8588平方米地塊50年的使用權，44家在深圳有法人資格的企業展開激烈角逐，一家房地産公司最終以525萬元競得。土地使用權在中國第一次作為資産進入市場，並且首開國有土地使用權招標拍賣的先河。接著，1988年4月，全國人大對《憲法》進行了修改，在刪除土地不得出租規定的同時，增加了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定。按照修改後的《憲法》，1990年5月國務院發佈了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，明確規定土地使用權可以採用協議、招標和拍賣三種方式。從無償到有償，從無期限到有期限，從無流動到有流動，中國土地使用制度改革掀起了第一個高潮。“十五”間，土地使用制度改革繼續深化。從1996年提出耕地動態平衡的原則，到1997年提出加強土地管理的治本之策(中央1997年11號文件)；凍結建設佔用耕地，全面修訂《土地管理法》，修編土地利用總體規劃，確立土地用途管制制度。土地使用制度這些重大變革，為土地市場的建立健全提供了前提條件。《憲法》的修改、《暫行條例》的制定和頒布實施，在法律法規層面恢復了中國國有土地資産商品屬性的同時，也標誌著土地管理開始步入了商品化的軌道。在廣泛徵求社會各界意見的基礎上，1998年8月29日召開的九屆人大常務委員會第四次會議頒布了重新修訂後的《土地管理法》。按照修訂後的《土地管理法》，國務院于當年12月27日頒布了《土地管理法實施條例》。隨著土地市場的建立，進入1997年以後，全國多數城市和地區的土地都採取了有償出讓的方式。

    隨著市場經濟體制的建立，以市場配置土地資源、由市場確定地價的原則逐步確立。廣東、江蘇、浙江等市場經濟發育程度較高的地區，對土地市場建設展開了積極的摸索，如杭州的土地收購儲備制度、廣東的有形市場建設等。廣東、浙江等省還確定了經營性用地一律招標拍賣的制度，招標、拍賣在當地已經成為土地使用制度改革的一種潮流，土地市場建設輪廓逐漸顯現。這些做法得到了國土資源部的充分支援。1998年國土資源部轉發了《廣東省城鎮國有土地使用權公開招標拍賣管理辦法》，1999年1月，國土資源部下發了《關於進一步推行招標、拍賣出讓國有土地使用權的通知》。地方的大膽推動和國土資源部的積極引導，形成了土地市場建設的第二次高潮。

    2000年1月6日，國土資源部頒布了《國土資源部關於建立土地有形市場促進土地使用權規範交易的通知》，建立健全了土地交易管理制度，規範了有形市場運作。國土資源部在《通知》中強調，在整頓和規範土地市場秩序中，要著重建立健全以下幾項基本制度：一是建設用地供應總量控制制度。根據土地利用總體規劃和當地各項建設的實際需要，對建設用地總供應量實行嚴格控制。二是城市建設用地集中供應制度。城市政府要統一控制新增建設用地供應，同一城市範圍內的新增建設用地由市土地行政主管部門統一徵用，統一提供，市轄區及各類園、區的新增建設用地也必須納入市政府統一的供應渠道。三是土地使用權公開交易制度。計劃出讓的土地必須在指定場所或通過有關媒體向社會公佈。按規定應招標拍賣的，必須公開招標拍賣。協議出讓的，必須公佈協議結果。四是基準地價定期更新和公佈制度。基準地價原則上每三年更新一次，並根據市場變化，適時進行調整。五是土地登記可查詢制度，除涉及國家保密要求外，土地登記結果要接受社會公開查詢，做到查詢資料全面，查證及時，鑒證準確。六是集體決策制度。對涉及建設用地審批、土地資産處置、地價確定等土地資産管理的重大事項，一律實行內部會審，實行集體決策。

    2001年，國務院發出15號文件《關於加強土地資産管理的通知》，有針對性地從嚴格控制建設用地供應總量、嚴格實行國有土地有償使用制度、大力推行招標拍賣、加強土地使用權轉讓管理、加強地價管理和規範土地審批的行政行為等六個方面，提出了具體的要求，並根據從源頭和制度上加強土地資産管理，在土地資産管理制度上制定了一系列新的舉措。土地有形市場、土地基準地價、資訊公開制度等，也開始在全國許多縣(市)建立起來。國務院15號文件，引發了土地使用制度改革的第三次高潮。它進一步完善了土地市場機制，大大發揮了市場配置土地資源的基礎性作用，同時對規範土地審批行為，整頓市場經濟秩序都起到了重要作用。

    土地市場規範運作的基本制度是規範土地市場秩序的重要內容，在這些土地政策和法規的指引下，中國國土資源使用權從審批向拍賣快速轉變，土地市場得到進一步規範。至2001年，一系列地方性法規和規範性文件的出臺，初步建立完善了建設用地供應總量控制、城市土地集中供應、土地使用權公開交易、基準地價定期更新與公佈、土地登記公開查詢和集體決策制度。

    (二)中國外商投資企業用地政策的演變

    外商投資企業用地是中國最早實行有償使用的。1979年頒布的《中外合資經營企業法》即明確中方合營者可用場地使用權投資，並且“如果場地使用權未作為中國合營者投資的一部分，合營企業應向中國政府繳納場地使用費”；《中外合資經營企業法實施條例》(1983)進一步明確合營企業使用的場地要與土地主管部門簽訂場地使用合同方式取得，合同要明確用途、期限和場地使用費。其後頒布的《中外合作經營企業法》、《外資企業法實施條例》及其實施細則均有類似的規定。隨著中國土地使用制度改革的深化，上述法律明確外商投資企業除可通過繳納場地使用費方式取得場地使用權外，還可以依照中國其他法規的規定取得土地使用權。1998年，新《土地管理法》第85條規定：“中外合資經營企業、中外合作經營企業、外資企業使用土地的，適用本法；法律另有規定的，從其規定。”1990年55號令、56號令公佈後，很多外商投資企業以出讓方式取得了土地使用權。1999年8月國辦發[1999]73號文件明確以出讓方式取得土地使用權的外商投資企業，不再繳納場地使用費。按照上述法規，外商投資企業用地全面實行有償使用。其中，在1990年國務院55號令、56號令頒布前，外商投資企業用地主要通過簽訂場地使用合同、繳納場地使用費方式有償取得；55號令、56號令頒布之後，外商投資企業還可以通過出讓等方式取得土地使用權。1999年11月出臺的《國土資源部關於加強土地資産管理促進國有企業改革和發展的若干意見》(國土資發[1999]433號)明確規定：國有企業與外資進行合資、合作，凡符合《劃撥用地目錄》的，經批准可以劃撥方式用地。2001年發佈的《劃撥用地目錄》(國土資源部第9號部長令)進一步明確規定：不再區分使用者身份，凡符合本目錄的建設項目用地，經批准，均可以劃撥方式提供。外商投資企業與其他土地使用者已經享受相同的土地利用政策。(中國對外經濟貿易出版社供稿)

    中國網2003年4月3日