我國《憲法》第二條規定：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”《土地管理法》也有相應規定，但是對農村土地特別是農民承包地經營權的流轉還缺少相應的法律和法規。

    黨中央十分重視農村土地使用權的流轉，2001年12月30日中共中央下發了《關於做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（18號文件）。此通知大大推動了流轉工作，使之有序規範進行。但在貫徹這個通知過程中也出現了不少新問題。特別是由於土地流轉法律的不完善，影響了中央改革的貫徹與落實。為此我們建議對現有相關法律，特別是《土地管理法》做必要的修改與完善。

    具體修改意見為：

    一、雖然《土地管理法》第十條肯定了目前我國農村土地産權“三級所有、組為基礎” 的現狀，但具體土地所有權行使主體代表是含糊不清的。為此應在尊重當地現實的情況下，明確産權主體代表。

    二、應將土地的承包經營權賦予土地使用權的實質，使農民具有其承包的經營權的轉移權，並建立相應的流轉機制。

    三、18號文件界定流轉權，包括承包期間內的相互合作、轉包、有償轉讓、入股、聯合經營、抵押等。這些流轉的形式，有些未納入《土地管理法》規定的範圍，有些雖納入了，但沒有具體法律依據，使之無法可依。建議完善相應法律規定，如內容過多過細可請相應政府部門制定相關實施細則或立專門法律使之完善。

    四、土地承包經營權的流轉還要遵循自願的原則（這在十六大報告中也予以了強調），但《土地管理法》有關規定（如：第十四條）對此沒有予以必要的強調，應予修改。（侯自新 南開大學校長 第九、十屆全國人大代表）

    中國網2003年3月10日